Middelgrote steden pakken rol in integrale verstedelijking

Zowel in Duitsland als Nederland komt er veel op de middelgrote steden af. De grote steden zijn zo in trek dat de prijzen daar zeer hard zijn gestegen en het vastgoedaanbod de vraag niet kan bijbenen. Het gevolg is dat de populariteit van de middelgrote stad als vestigingsplek eveneens is toegenomen, zowel bij inwoners als bedrijven. Daar moet ruimte voor worden gevonden.

Maar dat geldt tevens voor tal van andere opgaven zoals mobiliteit, de energietransitie en groen. Ook vragen sociale kwesties als leefbaarheid en inclusiviteit aandacht. Hoe gaan de gemeenten hiermee om? In Nederland ligt deze vraag vooral op het bord van de G40, een samenwerkingsverband van de 40 gemeenten met meer 100.000 inwoners – van Maastricht tot en met Groningen. Qua grootte bevinden zij zich onder de G5 van Nederland: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en (sinds kort) Eindhoven.

Andere positie

Paul Depla is voorzitter van de G40, naast zijn baan als burgemeester van Breda. Hij signaleert dat veel steden in Nederland met deze omvang het goed doen: “Het is nog niet zo lang geleden – in de tijd van het Grote Stedenbeleid van de jaren negentig van de vorige eeuw – dat veel kleinere grote steden kwakkelden in hun ontwikkeling. Hun positie is de laatste jaren sterk veranderd. Het zijn economische en culturele 'motoren' geworden. Dat schept echter ook verantwoordelijkheden: de G40 moet een bijdrage leveren aan de kracht van Nederland als geheel. Het Rijk kijkt nadrukkelijk naar ons om een aandeel te leveren in bijvoorbeeld de woningbouwproductie. Die opgave pakken we graag op.”

In Duitsland is sprake van een vergelijkbaar beeld, aldus BPD-marktonderzoeker Christian von Malottki. De hiërarchie van steden zit hier echter wel anders in elkaar dan in Nederland: “In Duitsland kennen we de zogenaamde A7-steden, dat zijn de echte topsteden zoals Berlijn, Hamburg en München. Steden als Hannover en Leipzig tellen weliswaar enkele honderdduizenden inwoners maar vallen nog niet in deze categorie. Wij rekenen hen tot de B-steden, met al minder betekenis. Wat ze gemeen hebben: het zijn allemaal Großstädte, met een omvang boven de 100.000 inwoners. Willen we de vergelijking met de G40 in Nederland zuiver houden dan kunnen we het in Duitsland hebben over de kleinere Großstadt, met inwoneraantallen tussen 100.000 en 400.000 inwoners.”

Ook in Duitsland doen deze steden het overwegend goed qua economische en bevolkingsgroei, hoewel er grote regionale verschillen kunnen optreden: “De metropolen zoals Frankfurt kunnen de groei al enige tijd niet meer zelf aan – door een gebrek aan grond, prijzen die te ver oplopen – waardoor de steden in de regio eromheen een deel van de dynamiek opvangen. En zelfs zij slagen daar niet altijd voor de volle honderd procent in waardoor ook de nog kleinere steden die verder weg liggen eveneens kunnen profiteren. We zien eigenlijk een cascade van groei die zich verspreidt over de regio’s.”

Over de gemeentegrens

Waar de grote steden voor een deel zelfstandig in hun eigen groei kunnen voorzien, hebben de middelgrote steden onverkort de samenwerking met de omliggende regio nodig voor hun ambities. Henri de Groot, als onderzoeker bij de Vrije Universiteit Amsterdam al de nodige jaren met regiovorming bezig, verwoordt het zo: “In Nederland zijn de gemeenten te klein en provincies te groot, in relatie tot de vraagstukken die moeten worden opgelost. Woning- en arbeidsmarkten stoppen niet bij de gemeentegrens. Ook mobiliteit vraagt om een bredere blik. Het gaat dus om het schaalniveau ertussenin: de kleinere grote gemeenten mét hun dagelijkse ommeland – hun daily urban system.”

De Groot ziet dat er met vallen en opstaan successen worden geboekt om over de gemeentegrenzen heen te kijken en regionaal aan de slag te gaan. “Bijvoorbeeld in de Metropoolregio Amsterdam maar ook in Eindhoven, Zwolle en de Achterhoek waar nu met regiomonitors wordt gewerkt die in beeld brengen hoe het gebied ervoor staat.”

Depla sluit daarbij aan vanuit zijn praktijk: “Het gaat om de kwaliteit van de héle regio en daarbij de samenwerking tussen overheden, woningcorporaties en marktpartijen – en niet te vergeten de inwoners en ondernemers.” De Regionale Investerings Agenda’s (RIA’s) die de laatste tijd in Nederland zijn opgesteld, vindt Depla een goed voorbeeld van deze gezamenlijkheid: “Zonder dat we daar een nieuwe bestuurlijke organisatie voor hebben gevonden, bleken we in staat om met de gemeenten in en om Breda deze agenda samen op te stellen. Dat vroeg wel eerst van ons dat we ons huiswerk als gemeenten op orde hadden en met één verhaal richting de Rijksoverheid konden optrekken.”

Vervolgens rolde het balletje verder: de RIA voor Breda werd verbonden met de RIA voor 'Hart voor Brabant' – opgesteld voor negen samenwerkende gemeenten in Midden-Brabant – en samen werden ze gebruikt als input voor de verstedelijkingstrategie van Tilburg en Breda. Met als inzet een metropool met een grote afwisseling van groen en rood. Depla: “Zodra het eerste dominosteentje valt, komt er meer in beweging.

Oppassen voor de kloof

Voor de komende tijd is het voor de kleinere grote steden de kunst om de ingezette groei vast te houden. Christian von Malottki adviseert de steden met verstand te groeien: “Een stad als Leipzig laat nu jaar op jaar een hoge bevolkingsgroei zien maar is er bijvoorbeeld niet bij gebaat om een verdere groei met planningsloze en ongebreidelde suburbanisatie te combineren. Dat past niet bij haar identiteit en kracht.” Ook gaat het erom kansen voor de ontwikkeling van centra in het ommeland te grijpen als deze zich voordoen.

“De ontwikkeling van het Emscherpark in het Ruhrgebied door verschillende samenwerkende gemeenten – met een latere uitverkiezing als 'Culturele Hoofdstad van Europa' als extra steun in de rug – is daar een goed voorbeeld van. Het laat zien dat ook 'zwakkere' steden de omslag kunnen doormaken. De regio heeft een sterke thematische focus op het hergebruik van industrieel erfgoed waardoor het window of opportunity volop werd benut en nu een gebied is ontstaan dat bezoekers en ook veel nieuwe inwoners trekt.”

Paul Depla pleit voor een lange termijn aanpak met een actieve rol voor de gemeente: “Breda heeft vier jaar geleden een ambitie neergezet voor 6.000 nieuwe woningen en dat gaan we ook halen voor 2023. Maar tegelijkertijd kijken we ook al naar de productie voor de komende 20 jaar, afgestemd op de huishoudens die dan in de stad willen wonen. “We investeren daar als gemeente ook zelf in, door bijvoorbeeld gronden aan te kopen.”

Depla nuanceert wel het beeld dat alles geweldig gaat en pleit voor meer sociale gelijkheid en inclusiviteit. Hij ziet steden met twee gezichten ontstaan. In Breda is er bijvoorbeeld een groot onderscheid tussen Breda-Noord en rest van de stad. “De kloof groeit. In 'Noord' worden mensen gemiddeld zes jaar minder oud dan in Breda-Zuid. Dat zijn veel te grote verschillen. Naast alle fysieke vraagstukken moeten we dus ook nadrukkelijk naar onderwerpen als gezondheid en leefbaarheid kijken.”

Iedere gemeente een eigen focus

Henri de Groot ziet een belangrijke uitdaging weggelegd in het verder versterken van de regio als entiteit met voldoende doorzettingskracht: “De kleinere grote gemeenten kunnen zeker bijdragen om Nederland als geheel beter te maken maar ze werken nu vaak op vrijwillige basis samen. In die vrijwilligheid zit tegelijkertijd ook een zwakte.” De vraag is volgens de VU-onderzoeker namelijk: waar gaan straks ook de politiek gevoelige en lastige opgaven landen? Denk aan de verdeling van de sociale woningbouw over een regio en daarmee de sociaal-economisch zwakkeren. “We willen inzetten op het realiseren van welvaart voor iedereen: dat vraagt ook om het eerlijk verdelen van de lusten en lasten over de regio.”

In dat verband zullen gemeenten zelf ook keuzes voor hun toekomst moeten maken en die moeten afstemmen met de andere gemeenten in hun regio, aldus De Groot: “Niet alles kan nu eenmaal overal worden gerealiseerd. Een goed voorbeeld is de gemeente Haarlem die voor de vraag kwam te staan of zij ook meer bedrijfsterreinen moest gaan aanleggen om bedrijvigheid binnen te halen. Zij heeft toen bewust gezegd: nee dat doen wij niet, onze inwoners werken al elders in de regio en wij zetten vooral in op het creëren van prettige woonplekken voor hen. Op zo’n manier kunnen gemeenten tot een onderlinge afruil van functies in de regio komen.”

Kansen verdelen

De regionale samenwerking kan inderdaad betekenen dat middelgrote steden keuzes moeten maken, zo geeft Christian von Malottki aan: “Het heeft weinig zin om als kleinere Großstadt te proberen om álle functies binnen te halen – de zogenaamde Vollassortimenter (steden die zich richten op alle functies en sectoren, zoals een supermarkt dat ook doet, red.). Beter is het om binnen de regio de kansen te verdelen.” Von Malottki noemt als voorbeeld de 'Impulsregio' in Duitsland, waar Erfurt, Jena en Weimar in samenwerken. “De stad Erfurt zet in op handel en media, Jena concentreert zich op techniek en Weimar heeft als focus cultuur. Daarbij worden ook de omliggende kleinere gemeenten betrokken.”

Welke vorm van samenwerking daarbij in Duitsland wordt gekozen, ligt niet van te voren vast: “We zien uiteenlopende modellen. Van de samenwerking van het Regionalverband in het Ruhrgebied – een meer vrijwillige aanpak – tot en met Hannover waar stad en regio zijn samengegaan en één Landkreis vormen, oftewel een echte regionale bestuurseenheid, één niveau boven de gemeente.” Dat vormt een interessant perspectief voor de kleinere grote steden in Duitsland en Nederland: nadenken over de eigen kwaliteiten en kansen en deze verbinden met een krachtige samenwerking in regionaal verband.