Middenhuurbeleid? Kijk dan ook naar de economische effecten

Eén zoekopdracht op Funda bewijst dat de stad ook nu, in het coronatijdperk, een magnetische aantrekkingskracht heeft. Zelfs kleine appartementen zijn populair: 60 vierkante meter in Utrecht kost zomaar 3,5 of 4 ton. Mensen willen naar de stad. De salarissen liggen er hoger, de voorzieningen maken het wonen aantrekkelijk, het is plek waar je je levenspartner ontmoet.

De huizenprijzen stijgen zo hard omdat de woningproductie geen gelijke tred houdt met de economische groei en aantrekkingskracht van de Nederlandse steden. Zolang we er niet in slagen daar meer woningen te bouwen, zal dat niet veranderen. Intussen proberen stadsbestuurders toch iets te doen, met name door de sociale en middenhuursector te ‘stimuleren’. Een bekend voorbeeld is de keuze van de gemeente Amsterdam (Woonagenda 2025 (pdf) voor 40 procent gereguleerde huur, 40 procent middelduur (huur en koop) en 20 procent dure huur en koop. Of neem de inzet van de gemeente Utrecht, gericht op een woningvoorraad van 35 procent sociale huurwoningen en 25 procent middenhuur, goedkope en betaalbare koopwoningen. In het Utrechtse Actieplan Middenhuur (pdf) zijn daarbij ook kaders bepaald voor middenhuurwoningen. Alles met het oog op een inclusieve stad: een stad met een diversiteit aan inwoners. Mensen met hogere, midden- én lagere inkomens.

Wat op het eerste gezicht een sympathiek idee lijkt (‘betaalbare huren, nu en straks, voor een inclusieve stad’), blijkt bij nader inzien contraproductief op de lange termijn, vinden sommigen, waaronder marktpartijen. “Als voor altijd sprake zal zijn van gematigde huren, als bij bewonerswissel nooit sprake kan zijn van hogere aanvangshuren, dan wordt extra woningbouw in het middensegment te moeilijk. En zal ons land miljarden aan te beleggen pensioenkapitaal mislopen,” zegt Gertjan van der Baan, ceo van Vesteda, in maart in een interview in NUL20, tijdschrift voor het woonbeleid in de metropoolregio Amsterdam.

Kritiek op huurregulatie

Niet alleen vastgoedbeleggers, ook economen zijn redelijk unaniem in hun kritiek op huurregulatie op de woningmarkt. Het lijkt soms wel alsof de beleidsmakers in een andere wereld leven dan de economen. Natuurlijk is dat niet zo: hun aandacht bestrijkt hetzelfde gebied. Maar als wethouders en gemeenteraadsleden – met de beste bedoelingen – de economische effecten van hun ingrepen onderschatten of onderbelichten, kan dat suboptimaal beleid opleveren. Ik ben dan ook van mening dat die economische aspecten meer moeten worden meegewogen, zodat het beleid rond middenhuurwoningen effectiever kan worden.

Laten we eerst even kijken welke economische argumenten er eigenlijk zijn voor stimulering van middenhuur en betaalbaarheid in de stad. Allereerst: middeldure en dure huurwoningen zijn bij uitstek geschikt om startende of verhuizende kenniswerkers – de drijvende krachten van het succes van de stad – te huisvesten. Ze huren eerst en kopen daarna, is het idee. Daarom lijkt het zinvol om voorrang te geven aan de bouw van middeldure en dure huurwoningen. Als (startende) kenniswerkers geen geschikte woning kunnen vinden, kan dat immers de economische groei van steden belemmeren. Los daarvan is het belangrijk dat wonen betaalbaar blijft. Hoe minder je uitgeeft aan je huur of hypotheek, hoe meer je kunt besteden aan consumptie in de stad.

Economen hebben dan ook niets tegen het doel (betaalbaar wonen, versterken van de stedelijke economie). Ze plaatsen vraagtekens bij het gekozen instrument (huurregulatie). Een huurprijsplafond – want daar hebben we het over – heeft een negatief effect op de nieuwbouwproductie en de hoeveelheid en kwaliteit van beschikbare woningen. Veel onderzoek waarschuwt voor negatieve effecten van huurregulatie. Het leidt tot overconsumptie van woningen met lage huren, een inefficiënte verdeling van vraag en aanbod (aanboduitval), waardedaling van omliggend vastgoed en zelfs achterstallig onderhoud.

Geen eenduidig beeld

Maar is dat ook zo? Economisch onderzoek in Amerika laat een minder eenduidig beeld zien. Veel blijkt af te hangen van de plaatselijke regelgeving. In San Francisco was bijvoorbeeld sprake van aanboduitval (-15%) door huurregulatie, maar dat kwam doordat verhuurders – binnen de regels! – woningen konden verkopen of herontwikkelen. Daarmee gingen die woningen buiten de huurprijsregulering vallen. Je zou het zo kunnen zeggen: als verhuurders en ontwikkelaars woningen buiten het gereguleerde segment op de markt kunnen brengen om aan de huurprijsregulering te ontkomen, zullen zij dat ook doen. Dat gebeurt in Nederland ook, het kost gemeenten de grootste moeite woningen in het middensegment te houden. Stel dat er geen mogelijkheden zijn om een lagere rendementseis te hanteren of goedkoper te bouwen, dan zullen beleggers minder nieuwe huurwoningen in aanbouw nemen. Overheden kunnen beleggers niet verplichten die woningen te bouwen, waardoor het ertoe kan leiden dat de productie van middenhuurwoningen uitblijft.

Er zijn nog meer negatieve effecten. Huurregulatie vermindert de mobiliteit van huurders in gereguleerde complexen, zo blijkt. Toen in San Francisco in 1994 plotseling huurregulatie werd ingesteld, leidde dat tot 20 procent minder mobiliteit van huurders. In New York werkte huurregulatie scheefwonen in de hand. Dit effect is in Nederland ook te zien, maar dan in de sociale huursector. En dan is er nog het onderhoud en de waardedaling van omliggend vastgoed. Toen in Cambridge (Massachusetts) de huurregulatie plotseling werd opgeheven, werd er opeens veel meer geïnvesteerd in onderhoud, renovatie en wijkvoorzieningen.

Dit zijn voorbeelden uit Amerikaans onderzoek. In Nederland zal de soep niet zo heet worden gegeten: huurders hebben hier – gelukkig – veel meer wettelijke mogelijkheden om verhuurders te dwingen noodzakelijk onderhoud te doen. Maar een gemeentebestuur dat werk maakt van middenhuurbeleid, kan de ogen niet sluiten voor deze en andere onbedoelde negatieve effecten. Laten we tot slot eens beter kijken naar Nederland, en wel naar Utrecht, een populaire stad met stijgende woningprijzen én een middenhuurbeleid.

Het razend populaire en dure stadscentrum

Het middenhuurbeleid van de gemeente Utrecht voorziet in maximum huurprijzen bij een minimaal woonoppervlak, én regels ten aanzien van de maximale jaarlijkse huurstijging. Het beleid is gedifferentieerd naar de locatie in de stad. De woningen in het stadscentrum mogen bij dezelfde huurprijs kleiner zijn dan in de rest van Utrecht. Daarnaast eist de gemeente bij nieuwbouw- en transformatieprojecten een minimaal aandeel middenhuur. De grondwaarde wordt residueel bepaald (lees: is de resultante van de marktwaarde minus stichtingskosten). Er geldt wel een minimale grondwaarde: € 30.000 per appartement, € 70.000 voor een grondgebonden woning. Gronden van middenhuurwoningen worden uitgegeven in erfpacht. Ze moeten minimaal twintig jaar in het middenhuursegment worden verhuurd. Er zijn geen regels voor de woningtoewijzing, behalve deze: wie nu een sociale huurwoning huurt, krijgt voorrang.

Het Utrechtse middenhuurbeleid biedt beperkte ruimte om hogere stichtingskosten te compenseren in de beleggers-, ontwikkel- en bouwmarkt. Daarmee wordt het risico op uitblijvende nieuwbouwproductie groter. Ontwikkelaar en belegger hebben immers nauwelijks mogelijkheden om op de stichtingskosten te bezuinigen. Ze kunnen niet zomaar kleinere woningen bouwen, want de huur en het minimaal oppervlak liggen vast. Het residueel rekenen – dat in principe bij een lagere huur ook tot een lagere (gemeentelijke) grondprijs zou moeten leiden – biedt weinig ruimte voor kostenbesparing als gevolg van de minimale grondprijs.

Voor de belegger betekent de uitgifte in erfpacht dat hij aan het einde van de exploitatie, bijvoorbeeld bij verkoop, een groot deel van de grondwaarde moet afdragen aan de gemeente. Dat dempt het rendement en kan leiden tot een hogere rendementseis van de belegger. De praktijk is gelukkig iets genuanceerder: beleggers hebben redenen om genoegen te nemen met een lager rendement. Het risicoprofiel is immers ook anders dan bij markthuurwoningen.

De praktijk is lastig

De Utrechtse praktijk laat zien dat het moeilijk is om middenhuurwoningen te realiseren. Dat komt door de opeenstapeling van beperkende factoren: een maximale huurprijs, een minimaal woonoppervlak, een minimale grondprijs én een uitgifte in erfpacht. De nieuwbouwproductie dreigt daarmee verder achterop te raken. Stijgende bouwkosten (onder meer door duurzaamheidseisen) leiden ertoe dat de gewenste kwaliteit niet meer in overeenstemming is met de grondwaarde die de gemeente vraagt of die moet worden goedgemaakt.

Nu is het middenhuurbeleid van de gemeente Utrecht gericht op nieuwbouw, en niet op de bestaande woningvoorraad. Daar liggen echter wel kansen. Bijvoorbeeld: sociale huurwoningen omzetten in middenhuurwoningen en dat contingent zo te laten groeien. Dat kan alleen als de sociale huurvoorraad groot genoeg is. Of dat in gemiddeld in Utrecht het geval is, valt te betwijfelen. Maar het Utrechtse middenhuurbeleid stimuleert intussen wel degelijk – zij het beperkt – een belangrijk economisch principe: huurders met de grootste behoefte aan een bepaald type woning, zullen bereid zijn de hoogste prijs te betalen. Zoals in het stadscentrum, waar grond duur is, de woningen klein zijn en de huurprijs per vierkante meter hoger.

Huurprijsregulering verstoort dit marktmechanisme. Het kan scheefwonen in de hand werken: als beleggers worden afgeschrikt om te investeren in middeldure huurwoningen, kan dat op termijn leiden tot een tekort aan die woningen, waardoor huurders blijven zitten waar ze zitten, ook als ze meer kunnen betalen. Door meer keuzevrijheid te bieden, bijvoorbeeld door meer differentiatie naar buurten, is dit negatieve effect misschien te dempen. Denk aan een afslag op de markthuur, in plaats van een generiek huurprijsbeleid. Daardoor krijg je binnen het middenhuursegment in ieder geval meer keuzevrijheid bij de eerste verhuur. En daarnaast is het goed om te zoeken naar mogelijkheden om scheefwonen tegen te gaan. Bijvoorbeeld door inkomensstijging aan een huurstijging te koppelen (tot het maximale marktniveau).

Alle economische effecten wegen

De conclusie is deze: als je goed kijkt naar economische theorieën en aspecten, kun je als beleidsmaker beter beslagen ten ijs komen bij effectief middenhuurbeleid. Economen hebben de wijsheid niet in pacht, maar beleidsmakers ook niet. Zeker is wel dat beleid pas goed beleid is als het alle economische effecten – de positieve en de negatieve – in de afweging betrekt.