Mixen in hoge dichtheden boven het spoor: juist nu!

In de economische kerngebieden van Nederland worden groei van werkgelegenheid en voldoende kwalitatief aanbod van woningen steeds belangrijkere vestigingsfactoren voor de internationale concurrentiekracht (College van Rijksadviseurs, Guiding Principles Metro Mix, 2019). Het aantrekken en vasthouden van talent, het vernieuwen van de economie door kennisdeling en het faciliteren van zakelijke dienstverlening alsook productie- en maakindustrie vraagt om aantrekkelijke stedelijke milieus met een hoge mate van menging.

Drie milieus kunnen daarbij een belangrijke rol spelen in de stedelijke economie: (1) het metropolitaan wonen, (2) gemengde zakendistricten en (3) innovatiedistricten. De ontwikkeling van deze milieus maakt het mogelijk de agglomeratiekracht te versterken, wat een multipliereffect heeft op de verdere regionale ontwikkeling. Dit onderkent het Rijk en mede daarom heeft het College van Rijksadviseurs onderzoek gedaan naar mengen en mixen in hoge dichtheden. Daaruit blijkt dat knooppunten van openbaar vervoer bij uitstek locaties zijn waar verdichting samen op kan gaan met het mixen van wonen en werken.

Uiteraard zitten er aardig wat technische en financiële haken en ogen aan, maar er liggen vooral veel kansen. Veel van de ruimte rond stations is nog niet volledig ingevuld. Dat zie je bijvoorbeeld ook in Utrecht, waar naast het spoor boven het busstation nog aardig wat ruimte is. Op het spoor bouwen hoeft dus niet altijd te letterlijk genomen te worden. Kopstations zoals Den Haag Centraal bieden misschien zelfs meer kansen, aangezien hier al de nodige infra over het spoor heen ligt. 

Mixen en mengen

Onze maatschappij verandert en dat zie je terug in de ambities voor duurzame en gezonde verstedelijking. Onderdeel van de veranderende stad is dan ook de wijze waarop we duurzaamheid en mobiliteit inpassen en welke nieuwe concepten daarbij langjarig passend kunnen worden opgenomen. Een van de meest in het oog springende ontwikkelingen is die van onze mobiliteit en het effect daarvan op onze (openbare) ruimte. Jarenlang is onze openbare ruimte ontworpen met de vraag hoe we het ‘blik oplossen’. Parkeren en weginfrastructuur is een belangrijke ruimtevreter in onze woonmilieus gebleken, en met het relatief extensieve openbaar vervoersnetwerk is de auto het dominante vervoermiddel geworden.

Dat zal het in grote delen van het land ook nog wel lang zo blijven, al valt een omslag op in de steden. Veel huishoudens kiezen ervoor dicht bij openbaar vervoer te willen wonen en niet meer de auto in bezit te willen hebben. Langzaamaan worden grootschalige concepten voor deelvervoer uitgerold, vooral in combinatie met hoogwaardig openbaar vervoer en vooral in gebieden waar veel functies en voorzieningen zijn, zodat er veel ‘bestemmingen’ in het gebied zelf zijn.

Er bestaan veel onderzoeken naar plaats- en vervoerswaarde (Bertolini L. e.a., sinds 1998). Meer mensen en gebruikers bovenop het spoor versterkt de vervoerfunctie en maakt het mogelijk meer stops en meer bestemmingen bereikbaar te maken. Verdichting op het spoor versterkt daarmee het eigen (spoor)netwerk. Daar profiteert een locatie en een stad van, niet één keer, maar permanent. Anderzijds verschuift het centrum van de stad richting het station (De Wilde G&G 2019, nr. 6). Daarmee nemen de ontwikkelingspotentie en de marktwaarde van stationslocaties toe.

Denk vanuit gebiedsrendement

Door hoger frequent openbaar vervoer wordt ook het gebied in een grotere omtrek rond het station beter bereikbaar en aantrekkelijker. Dat betekent dat deze gebieden zich in de feitelijke gebiedsontwikkeling meer kunnen richten op een betere balans van OV en duurzame mobiliteit. Daarmee nemen het gebiedsrendement en de marktwaarde toe, maar kunnen ook kosten (vanwege minder autoparkeerplaatsen) bespaard worden. Het versterken van de kern (een OV-station) en het centrumgebied maakt de top van de piramide hoger, waardoor de basis een ‘lift’ krijgt.

Het feitelijk op het spoor bouwen vraagt om een specifieke aanpak om een aantrekkelijk en duurzaam verblijfsgebied te kunnen realiseren. De studie Metro Mix geeft hiervoor interessante aanknopingspunten. In deze studie worden vijftien guiding principles benoemd die als spel- of denkregels kunnen gelden voor mixen in metropolitane gebieden.

Een van de belangrijkste is het raamwerk van rust-ruis-en-reuring. Daarmee wordt bedoeld dat in hoogstedelijke gebieden zowel behoefte is aan ruimte waarin iets gebeurt (reuring), maar ook een woonomgeving moet zijn met een rustige kant. Ook moeten er allerlei vormen van logistiek het gebied in, inclusief hun bevoorrading (hier ontstaan de ruis-gebieden). In veel metropolen zie je voorbeelden waarin deze functies nogal door elkaar lopen. In Hell’s Kitchen in New York loop je langs de grandeur van oude theaters met mooie ingangen om 100 meter verderop garagedeuren aan te treffen die als laad- en losplek dienst doen en waar dieselvrachtwagens je de adem benemen. Door de drie zones (rust/ruis/reuring) slim ruimtelijk te zoneren, kunnen gebieden aangenamer en veiliger worden én kan de logistiek een effectievere plek krijgen binnen de gebieden.

In het gebied Schieoevers bij Delft wordt de reuring vooral gevonden rond centrale pleinen en straten in het middengebied en is de Schie vooral rustig voor wonen. Aan de (verlegde) Engelsestraat zijn ook diverse reuringplekken, maar daar is ook slim nagedacht over logistiek en vervoer. Het meeste wordt in (gebouwde) logistieke binnenhoven opgelost. Auto’s komen niet het gebied in, maar verdwijnen direct via ‘inprikkers’ in gebouwde parkeervoorzieningen.

Verticale rust-ruis-reuring

Bij het stapelen van functies rond en boven het spoor is de vraag of een dergelijke segmentering van functies ook gemaakt kan worden.

1. Wanneer we ervan uitgaan dat het spoor van levensbelang is voor de NS, zou bij het bouwen boven het spoor de toegankelijkheid van het spoor geborgd moeten worden.
2. Wanneer op het spoor een gebied in hoge dichtheden wordt ontwikkeld, dan zou dit gebied (anderzijds) behoefte hebben aan een logistieke zone, die misschien wel beter af is wanneer deze zich onder het gebied bevindt. Dit betekent dat tussen het spoor en de stadswijk een tussenlaag met een driedubbele functie kan worden gerealiseerd.
3. Het is de zone waarbij het spoor kan worden bereikt. Het is tevens de zone waar de gehele logistiek, maar ook eventueel parkeren et cetera kan worden opgelost voor de stadswijk. En ten slotte is het de zone die zorgt voor de noodzakelijke geluidwering tussen spoor en andere functies.
4. De ruiszone kan dus ruimtelijk een oplossing bieden voor noodzakelijke functies en afstand. Door deze meerdere functies te geven kan het kostprijsverlagend (of waardeverhogend) werken. 

Treinvrije periodes

In het gebied op het spoor kunnen alle doorgaande routes de nodige reuring herbergen, terwijl de zones meer naar binnen toe de bewoners ook nog rust kunnen bieden. Het nadenken over de dubbelrol van het maaiveld boven het spoor maakt het realiseren ervan niet goedkoper, maar mogelijk wel waardevoller door het aantal functies dat hier te concentreren is.

Een dergelijk maaiveld is randvoorwaardelijk voor een ontwikkeling boven het spoor. De ontwikkeling en realisatie ervan vraagt hoge kosten en vooral ook een lange bouwtijd. Voorbeelden uit het buitenland leren ons (G&G 2019, nr. 6) dat wanneer de ruimtevraag maar groot genoeg is, ofwel de vastgoedprijzen maar hoog genoeg zijn, ultiem ook de ruimte boven het spoor wordt benut. Anderzijds zijn er fors hogere kosten voor bouwen boven het spoor (G&G 2020, nr. 1), mede door de langere bouwtijd en het gebruik moeten maken van de (schaarse) treinvrije periodes.

Dromen komen uit

Juist de buitenlandse voorbeelden kunnen ons helpen na te denken of er andere perspectieven zijn voor financiering en bekostiging van deze hogere kosten. Allereerst de zoektocht van de TU Delft naar financiering en bekostiging van nieuwe infrastructuur. Op het SKG Jaarcongres van 2019 werd de ontwikkeling van de Kopenhaagse metro gepresenteerd als onderdeel van een grootschalige gebiedsontwikkeling. De grootschalige gebiedsontwikkeling vanuit The Copenhagen City and Port Development Corporation werd mogelijk gemaakt doordat oude militaire terreinen ontwikkeld worden door een publiek-private samenwerking die met de waardeontwikkeling tevens de aanleg van de metro bekostigt. De uitgifte van de gronden vindt vervolgens plaats in de vorm van erfpacht, waardoor het gebied een continue inkomstenstroom kent en profiteert van de waardeontwikkeling uit transformatie. De gronden met een nieuwe bestemming gaven ruim voldoende onderpand voor de enorme voorfinanciering van grond- en infrastructuurontwikkeling.

Voor een gebiedsontwikkelaar komen hier alle dromen uit: gratis grond, zelf de infrastructuur aanleggen, het tempo bepalen en waardeontwikkeling in de tijd blijven bijschrijven op de bankrekening. De gebiedsontwikkeling is voor ons (als Nederlandse professionals) herkenbaar omdat de financiële stromen verlopen via de gebiedsexploitatie (waaronder de grondexploitatie).

Stadskas

Het lijkt bijna op een Europese variant op de Tax Increment Finance uit de Verenigde Staten, alleen verloopt die dan via het vastgoed. In de VS worden geprognotiseerde opbrengsten uit vastgoedbelasting (property tax) voortkomend uit gebiedsontwikkeling contant gemaakt, waardoor aan ‘de voorkant’ geïnvesteerd kan worden in de aanleg van openbare ruimte.

De meest aansprekende gebiedsontwikkeling van New York is Hudson Yards. Hier wordt een rangeerterrein van de metro overbouwd en herontwikkeld. Dit gebied is met een tender verkocht, waarbij toekomstige beleggers zogenaamde tax cuts in het vooruitzicht hadden. Dit betekent dat de vastgoedeigenaren een groot aantal jaren geen vastgoedbelasting hoeven te betalen. Daarmee wordt de marktwaarde van de belegging hoger en is er meer ruimte voor een hogere grondprijs. Op deze wijze is de gebiedsontwikkeling mede haalbaar geworden in de stad New York. De stad profiteert direct van extra gebruikers, bewoners et cetera, maar profiteert pas op langere termijn financieel doordat na circa twintig jaar de vastgoedbelasting pas wordt betaald. Het gebruik in de stad neemt wel toe, de economie groeit en er komen aantrekkelijke vestigingslocaties bij. De stedelijke economie gaat voor, de stadskas van New York profiteert later.

Total Cost of Ownership

Deze twee voorbeelden laten zien hoe de waardecreatie op termijn bijdraagt aan de financiële haalbaarheid nu. Deze waardecreatie zit (vooral) in de vastgoedwaarde. Enerzijds doordat met invulling van programma er feitelijk vastgoed is, anderzijds doordat dit vastgoed vaak ook nog na realisatie (verder) in waarde stijgt.

In Nederland kijken we vooral naar de directe waardeontwikkeling voor de haalbaarheid van gebiedsontwikkeling: de residuele waarde als opbrengst voor de grondexploitatie. En dat terwijl de gebiedsontwikkeling zelf steeds meer gaat om exploitatie in plaats van realisatie. Zo vragen duurzame mobiliteit en energieom investeringen die in langjarige exploitaties worden terugverdiend.

Gebiedsontwikkeling zouden we dan ook meer vanuit het Total Cost of Ownership-principe kunnen benaderen: het gaat zowel om de kosten en baten van realisatie, maar ook om die van de exploitatie. Centrumgebieden met een hoge dichtheid kennen ongetwijfeld hogere kosten van aanleg van openbare ruimte en onderhoud, maar door de sterke verdichting neemt de opbrengst per eenheid (zoals de OZB) aanzienlijk toe.

Andere financiële architectuur nodig

Stel dat wij in Nederland niet alleen kijken naar de directe waardeontwikkeling door een bestemmingswijziging, maar ook naar de waardeontwikkeling van het vastgoed erna. Zouden we bereid zijn een deel van de OZB langjarig in te zetten om deze gebiedsontwikkelingen mogelijk te maken? Nee, zouden tegenstanders zeggen, want de OZB is nodig voor onderhoud van openbare ruimte. Ja, zouden voorstanders beweren, want de reeds bestaande openbare ruimte behoeft slechts beperkt te worden vergroot en per vierkante meter openbare ruimte komt er juist meer opbrengend vermogen. Voor stationslocaties geldt dat we deze niet even kunnen uitruilen met een ontwikkeling aan de rand. Hier is de vraag gerechtvaardigd of we wel of niet stedelijke ruimte willen toevoegen - en of we eenzelfde langetermijnkeuze (zoals in New York) willen maken.

Vastgoed op een stationslocatie (circa vier duizend euro per vierkante meter bruto vloeroppervlakte) in een van de vier grote steden levert in OZB-termen relatief weinig op, benaderd vanuit het perspectief van gebiedsontwikkeling. Echter, wanneer rekening wordt gehouden met bouwen in een hoge dichtheid (met een Floor Space Index van 4 of meer), dan ontstaat over een langere periode budget om bijvoorbeeld bij een langetermijnfinanciering een deel van de rente te dekken. Ook kan gedacht worden aan innovatieve vormen van erfpacht.

Meerdere dimensies perspectief

Het aanleggen van een nieuw maaiveld zal een lange tijd innemen, aangezien door stilleggen van sporen slechts in een laag tempo kan worden gebouwd. Daar komt nog bij dat in de huidige tijd de rente laag is en langjarige financiering tegen goede voorwaarden te verstrekken is. Wanneer de vastgoedwaarde met inflatie blijft stijgen dan overstijgt de waardeontwikkeling van het nieuw programma het rentepercentage waarvoor publiek-private financiering mogelijk is. Samenwerking tussen gemeente, NS en marktpartijen ligt voor de hand, en daarbij kan de overheid een stabiele basis bieden.

Voor gemeenten zijn er meerdere vormen van waardecreatie. Daarnaast kan de toename van de attractiviteit van het gebied ook een positieve uitstraling hebben op de omgeving en de vastgoedwaarde daar. De overheid profiteert dus niet alleen van het te realiseren programma, maar ook van de effecten.

In de Verenigde Staten is de inkomstenbelasting veel lager ,maar daar staan hogere lokale belastingen tegenover, waaronder de vastgoedbelasting (property tax). In Nederland is al langer discussie over de verhouding tussen Rijksbelastingen en lokale belastingen en heffingen. Wanneer de lokale belastingen omhoog gaan (bij gelijk blijven van de totale omvang van de belastingen), dan ontstaat er zeker in grote steden meer ruimte om deze financiën bij gebiedsontwikkeling te betrekken. Het Rijk heeft een werkgroep die alternatieve bekostiging onderzoekt van gebiedsontwikkeling.

Eerder zijn onderzoeken gedaan naar de mogelijkheden en kansen van een gebiedsinvesteringszone (GIZ). Dit is een BIZ, maar dan voor stedelijke transformatiegebieden. Het idee daarachter is dat waardecreatie langjarig in het gebied blijft en dit gebiedsrendement versterkt - en daarmee de waarde van grond en vastgoed. Een pilot of experiment op locaties boven op het spoor kan wel eens vanuit meerdere dimensies perspectiefrijk zijn.