Modernisering instrumentarium grondbeleid

Grondexploitaties gemeenten

Dagvoorzitter Willem Korthals Altes (hoogleraar Grondbeleid, TU Delft) opende de bijeenkomst. Hij wees er op dat de cijfers uitwijzen dat de crisis voorbij is. Het nationale saldo grondexploitaties gemeenten (CBS) is weer positief. Regionaal zijn er echter grote verschillen. In sommige regio’s is het resultaat van de grondexploitaties 2015 en 2016 zeer positief. Dit is het geval in bijvoorbeeld Groot-Amsterdam, Utrecht en Groot-Rijnmond. In andere regio’s is het resultaat negatief. Dat is het geval in bijvoorbeeld Twente, Zuid-Limburg en Flevoland.
Korthals Altes riep nog eens in herinnering dat grondbeleid geen doel op zich is. Het is een middel om andere beleidsdoelstellingen te bereiken zoals woningbouw of economische ontwikkeling. Modernisering van grondbeleid – de titel van de studiedag – is dan ook geen doel op zich.
Bij modernisering van grondbeleid kan gebruik worden gemaakt van experimenten. Maar Korthals Altes maant het karakter van een experiment niet uit het oog te verliezen. ‘Een experiment is om van te leren. Nieuwe experimenten falen vaak, voordat je weet hoe ze echt werken. Gebruik een experiment daarom niet voor projecten die heel belangrijk zijn en niet mogen mislukken’.
Verder wees hij op een paradox. ‘De Omgevingswet gaat er van uit dat de initiatiefnemer gefaciliteerd moet worden. Maar bij grondbeleid baat het vaak om juist niet op te treden. Als je verwacht dat de prijs van grond omhoog gaat, kun je wachten’.

Grondexploitatie: van Wro naar Aanvullingswet grondeigendom

In de Wet ruimtelijke ordening 2008 is een regeling voor de grondexploitatie opgenomen. Bij de ontwikkeling van het instrumentarium voor grondexploitatie werd afgesproken dat vrijwillige (private) samenwerking voorop zou staan (bij integrale gebiedsontwikkeling past op voorhand geen dwang). Maar als de samenwerking niet zou lukken moest er wel een publiekrechtelijk afdwingbare vorm van kostenverhaal en verevening als stuk achter de deur zijn (maar wel aan grenzen gebonden).
Peter van Haasteren (strategisch adviseur gebiedsexploitaties, Stadsontwikkeling gemeente Rotterdam) gaf aan dat het uiteindelijk in de wet precies andersom is geformuleerd: een exploitatieplan is verplicht, tenzij er een afspraak is.
In de praktijk blijken exploitatieplannen in ongeveer 5% van de kostenverhaalsgevallen toegepast te worden. 95% geschiedt dus per overeenkomst. In Rotterdam is tot op heden geen exploitatieplan vastgesteld. Daar is ook het uitgangspunt dat de anterieure overeenkomst getekend moet zijn, voordat het bestemmingsplan in procedure gaat. Van Haasteren legt de voorkeur voor anterieure overeenkomsten uit: gemeenten vinden exploitatieplannen ingewikkeld. Ook hebben ze graag van te voren duidelijkheid over de ontvangsten. Bovendien hebben private partijen ook het liefst een overeenkomst waar ze zelf op kunnen sturen.

Hij geeft aan wanneer het exploitatieplan wel in beeld komt. Dat is als:

• De gemeente (vrijwel) geen grondpositie heeft
  
• De gemeente niet kiest voor actief ontwikkelen, maar dit aan de markt wil overlaten
  
• Er sprake is van ondernemers die zelf willen ontwikkelen, maar die niet bereid zijn om mee te betalen aan de aanleg van de openbare ruimte
  
• Er sprake is van nader te stellen locatie-eisen
  
• Er sprake is van een locatie die de gemeente heel graag wil ontwikkelen. Daarbij wordt dan gebruik gemaakt van een bestemmingsplan met nieuwe bouwtitels, maar zijn er nog geen concrete ontwikkelaars.
  

De kostensoortenlijst voldoet. Van Haasteren: ‘99% van de kosten die je als gemeente maakt kun je op basis van de kostensoortenlijst verhalen’.
Hij geeft de ontwerpers van de Aanvullingswet grondeigendom het volgende mee:

• Het huidige instrumentarium voldoet grotendeels
  
• Houd daarom het systeem in de toekomst zo veel mogelijk intact
  
• Maak het exploitatieplan simpeler, want dat is nu te ingewikkeld om te maken.
  

Het Rli-advies

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur adviseerde over grondbeleid met het rapport Grond voor gebiedsontwikkeling. Dit advies heeft het nodige losgemaakt. Co Verdaas (raadslid Rli) lichtte het rapport toe. Hij gaf aan dat het rapport is geschreven in het licht van de komende Omgevingswet: sluit het grondbeleidsinstrumentarium wel aan op de filosofie en verbrede reikwijdte van de Omgevingswet? De te verwachten transities, bijv. de energietransitie, worden immers deels gerealiseerd via gebiedsontwikkeling en daarvoor is grondbeleid belangrijk.
Met de Omgevingswet als vertrekpunt heeft de Rli verschillende vragen gesteld. Is het straks mogelijk te onteigenen voor een betere omgevingskwaliteit? Kan onteigening op basis van een globale functie in een omgevingsplan? Na onderzoek hiernaar zijn aanbevelingen gedaan. Een aanbeveling is om instrumenten geschikt te maken voor organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie. Ook beveelt de Rli aan om het mogelijk te maken instrumenten voor grondbeleid in handen te leggen van uitvoerende (private) partijen. Verdaas: ‘Dat heeft nogal veel weerstand opgeroepen. De democratische waarborgen en rechtsbescherming blijven echter ook in die variant in stand’.
Vanuit de praktijk had de Rli vernomen dat een beroep op zelfrealisatie niet altijd wordt gevolgd door daadwerkelijke uitvoering van de plannen. Vandaar de aanbeveling om een beroep op zelfrealisatie te koppelen aan een realisatieplicht. Daarvoor zou een realisatieovereenkomst gesloten moeten worden tussen de zelfrealisator en de gemeente. ‘Zo wordt een realisatierecht (ook) een realisatieplicht’.
Wat het kostenverhaal betreft ziet de Rli mogelijkheden voor verruiming en vereenvoudiging. Gemeenten zouden een keuze moeten kunnen maken tussen grondexploitatieplan, anterieure overeenkomst en forfaitair kostenverhaal. Dat laatste zou voor langlopende exploitaties vooraf veel duidelijkheid kunnen geven.

Kritiek op het Rli-advies

Peter Overwater (rentmeester en grondzakenjurist Overwater Grondbeleid Adviesbureau) stelt dat de tegenstelling tussen actief en passief grondbeleid niet overeenkomt met de werkelijkheid. ‘Er wordt altijd samengewerkt. Er is immers bijna nooit 100% grondeigendom door de overheid of ontwikkelaar’. Hij heeft kritiek op het Rli-rapport. ‘Dat rapport is eigenlijk een roep om revolutie. De raad had beter kunnen nagaan hoe de wet stapsgewijs het bestaande instrumentarium kan verbeteren’. Verder zei hij: ‘Het Rli-rapport denkt te veel vanuit de overheid. De rechtsstatelijke afweging ontbreekt. Bovendien ontbreekt het historische besef. In het verleden zijn veel keuzes over de instrumenten om goede redenen gemaakt’. Het voorstel om private partijen toegang te geven tot gebruik van het onteigeningsinstrument noemt hij kansloos. ‘Het is in strijd met het EVRM, ongewenst en overbodig.’ Onteigening kan volgens hem worden versneld door beter in te zetten op minnelijk overleg en op competenties van onteigenaars. Daarvoor zijn aanvullende wettelijke regels niet nodig.
De aanvullingswet wil de PPT-criteria (profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid) behalve bij het exploitatieplan ook van toepassing verklaren op anterieure overeenkomsten. ‘Dat is niet nodig. Er is hier eigenlijk geen probleem’, aldus Overwater. Ontwikkelaars zijn soms gewoon bereid om meer te betalen dan via een exploitatieplan zou moeten.
Co Verdaas (Rli) reageert op de kritiek van Overwater op het adviesrapport. Hij gaf aan dat het uitgangspunt van de Rli fundamenteel verschilt van dat van Overwater. De Rli is expliciet uitgegaan van de filosofie van de Omgevingswet, waar Overwater redeneert vanuit de huidige praktijk.

Juridische kaders

Egbert de Groot (advocaat grondbeleid AKD advocaten) gaf een vergelijking tussen de onteigeningsprocedure zoals die nu luidt en na implementatie van de Aanvullingswet grondeigendom. De nieuwe procedure, althans o.g.v. de aanvullingswet zoals nu bekend, kent vier stappen:

• Ontwerpbesluit en eventueel indiening zienswijzen
  
• Advies van de onafhankelijke commissie in 4 weken
  
• Onteigeningsbeschikking met toets van de onteigeningsbeschikking door de bestuursrechter (de onteigenaar moet dus het onteigeningsbesluit voorleggen aan de rechter)
  
• Beroep in twee instanties (dat is nu één).
  

De civiele rechter heeft straks geen taak meer om te beoordelen of de onteigening noodzakelijk is. 
Het exploitatieplan verdwijnt als zelfstandige rechtsfiguur als de Omgevingswet in werking treedt. De verhaalsbepalingen worden dan opgenomen in het omgevingsplan of in de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Het doorschuiven van het kostenverhaal naar de omgevingsvergunning is niet meer voorzien, maar De Groot heeft vernomen dat het misschien weer terugkeert.
Het is de bedoeling dat er meer vrijheid komt voor gemeenten om af te zien van kostenverhaal. De Groot: ‘Nadeel hiervan is de kans op concurrentie tussen gemeenten. De ene gemeente die afziet van kostenverhaal en de andere niet. Dit is belangrijk voor de wetgever om goed te regelen’.

Het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom

Renée van Bommel (projectleider Aanvullingswet grondeigendom, Ministerie van BZK) lichtte de planning van het wetsvoorstel toe.. Ze verwacht toezending van het definitieve wetsvoorstel aan de Tweede Kamer eind 2018 of begin 2019. De werkzaamheden aan het Aanvullingsbesluit starten het eerste kwartaal van 2018.
Van Bommel gaat in op de regeling voor stedelijke kavelruil. Een verplichte variant vond de minister te ver gaan i.v.m. het eigendomsrecht. Dit was politiek niet haalbaar. Een vrijwillige variant is wel in het wetsvoorstel opgenomen. Het wetsvoorstel zal één paragraaf bevatten over kavelruil in landelijk en in stedelijk gebied. Wat betreft het landelijk gebied zal er geen verschil zijn met de huidige regeling. Stedelijke en landelijke kavelruil verschillen wat betreft de vrijstelling van overdrachtsbelasting. Dat is wel mogelijk bij landelijke, maar niet bij stedelijke kavelruil.
Onteigening kent een belangrijke wijziging t.o.v. de huidige regeling. ‘Gemeenteraad, provinciale staten of minister besluiten straks tot onteigening. Voor de Kroon is dus geen rol meer.’ Als de gemeenteraad een besluit neemt, moet hij een verzoek tot bekrachtiging indienen bij de rechtbank. De eigenaar kan dan bedenkingen indienen. Vereist is dat de rechtbank, ongeacht of er bedenkingen zijn, het besluit bekrachtigt. ‘Hiermee is gewaarborgd dat altijd de rechter is betrokken. Een flitsonteigening waarover in de Tweede Kamer werd gesproken, wordt daarmee voorkomen’.

Perspectief van de ontwikkelaar

Het perspectief van de ontwikkelaar op grondexploitatie werd gegeven door Desiree Uitzetter (directeur gebiedontwikkeling, BPD). Ze gaf aan dat er drie belangrijke gaten zitten in de waardeketen van gebiedsontwikkeling:

• Financierbaarheid: de businesscase staat onder druk door strengere eisen van banken en aandeelhouder
  
• Onrendabele top: deze doet zich m.n. voor bij complexe binnenstedelijke transformatie
  
• Beleggers vrije huursector: deze participeren nog maar mondjesmaat aan de voorkant van het proces met risicodragend vermogen.
  

Deze gaten maken dat de bekende ‘badkuip’ (grote investeringen vóór in het proces, opbrengsten achter in het proces) nog steeds een probleem blijft bij gebiedsontwikkeling.
Uitzetter: ‘Marktpartijen als BPD kunnen prima voort met de huidige grondbeleidsinstrumenten. Onrendabele investeringen in de grondexploitatie zijn voor marktpartijen echter niet mogelijk. Bedacht moet worden dat bovenwijkse en voorwaardelijke investeringen (in infrastructuur en ontsluitingen) grotendeels onrendabel zijn’. Hierbij knelt dat subsidies zijn weggevallen. Het maatwerk in de anterieure overeenkomst acht ze een belangrijke verworvenheid.

Erfpacht

Het grote belang van erfpacht voor de gemeente Amsterdam werd geïllustreerd door Pierre van Rossum (directeur grond & ontwikkeling, gemeente Amsterdam). De stad groeit met ca. 11.000 inwoners per jaar. De productie van nieuwe woningen is hoog: in 2017 ware het er 9000. Erfpacht is daarbij een belangrijke bron van inkomsten. In 2017 was er 450 miljoen euro aan inkomsten. Om de groei van de bevolking te kunnen accommoderen zijn in het document Koers 2025 veel gebieden aangewezen als nieuwbouwlocaties. Veelal is hier het voorkeursrecht gevestigd.
Van Rossem: ‘De kantorenleegstand daalt enorm dankzij het transformatiebeleid. In 2018 verwachten we 4000 woningen te realiseren in leegstaande gebouwen’.
Amsterdam doet zowel aan actief grondbeleid (aankopen, vestigen voorkeursrecht, onteigenen en zelf nieuw land maken) als passief grondbeleid. Onder dat laatste valt transformatie van eerder in erfpacht uitgegeven grond. Het gaat m.n. om monofunctionele kantoor- en bedrijfsgebieden. De markt (erfpachter) is in dergelijke gevallen initiatiefnemer en vraagt om functiewijziging. Het kostenverhaal vindt dan plaats via erfpacht en/of een anterieure overeenkomst (voor de gemeentelijke investering m.b.v. grondexploitatie). Amsterdam heeft overigens slechts één exploitatieplan vastgesteld.

Cover: "Fly away in a Robinson r22 beta" (CC BY 2.0) by archangel 12