Mogen gemeenten nooit meer grond aankopen?

Het was de hele dag op het nieuws: gemeenten hebben gespeculeerd met grondaankopen en hebben een miljardenverlies te verwerken. En: in het vervolg zouden ze grondverwerving voor woningbouw en bedrijven aan de markt moeten overlaten. De Raad voor de Financiële Verhoudingen (Rfv) had het journaal gehaald. Lezing van het complete rapport leert dat de Rfv een heel wat genuanceerder advies heeft uitgebracht. Maar evengoed valt er op het advies nog wel wat af te dingen.

De adviezen van de Raad voor de Financiële Verhoudingen hebben merendeels betrekking op de vraag hoe de ca. € 16 miljard uit het Gemeentefonds jaarlijks zo correct mogelijk (‘kostengeoriënteerd’) over de gemeenten moet worden verdeeld. De Raad doet dat op zeer deskundige wijze en de adviezen worden meestal breed gerespecteerd. Dat is des te opvallender omdat de Rfv haar werk met niet meer dan anderhalve man en een paardenkop moet doen. Halverwege de jaren negentig was de voorganger van deze raad, de Raad voor de Gemeentefinanciën, animator en in grote mate ook bedenker van een grote herziening van het verdeelsysteem. Dat werk oogstte heel veel lof en tot op heden is dat systeem grotendeels nog steeds goed functionerend.
Het deels complexe en technische karakter van de verdeelsystematiek leidt er toe dat de adviezen van de Rfv vaak alleen de vakpers halen. En ook dan alleen nog maar als er een min of meer afgetekende groep gemeenten is die erop achteruit gaat als gevolg van een verdeeladvies.

Dat een advies van deze raad nu de journaals haalt, is dus bijzonder. Maar een geprognosticeerd verlies op de grondexploitaties van de gemeenten van bij elkaar ca. 6 miljard is ook niet niks. Begrijpelijk dat dit veel aandacht krijgt. En kort door de bocht als we van veel Nederlandse pers gewend zijn, wordt het genuanceerde advies om in het vervolg voorzichtiger met grondexploitaties om te springen, eendimensionaal vertaald in een rode kaart: grondexploitaties is iets voor private partijen, niet voor gemeenten.

Het werkelijke advies van de Rfv luidt dat “private ontwikkeling het uitgangspunt bij grondontwikkeling moet zijn met het publiekrecht als vangnet tegen onwillige exploitanten en free-riders. Dat betekent: faciliterend, tenzij.” Het tenzij heeft volgens de raad betrekking op “mogelijkheden van kostenverhaal, de economische haalbaarheid en de risico’s.” Uit het advies blijkt dat naar de mening van de raad toch maar heel beperkt een grondexploitatierol voor gemeenten is weggelegd. Van actief grondbeleid zou alleen maar sprake mogen zijn als de markt het laat afweten. Als marktpartijen geen brood zien in een grondexploitatie zal dat vaak zijn omdat het een verliesexploitatie betreft. Daarvoor kunnen verschillende redenen zijn: de kosten van verwerving van opstallen is te hoog, er is sprake van dure bodemverontreiniging, de locatie kan alleen ontwikkeld worden met behulp van te duur bebouwd parkeren, etc. In die situaties is het volgens de raad acceptabel als de gemeente tot grondexploitatie overgaat (ervan uitgaande dat de gemeente ontwikkeling van die locatie maatschappelijk gewenst vindt).

In de praktijk komt het advies van de raad erop neer dat als er locatieontwikkeling gewenst is, de verliesgevende locaties door de gemeenten worden gedaan en de winstgevende door de markt. Dat voelt niet helemaal lekker aan. Het blijft toch wel erg verleidelijk om, als je als gemeente min of meer zeker bent dat je ook winstlocaties kunt exploiteren, daarmee aan de slag te gaan. Zeker als je daarmee verlieslocaties kunt compenseren. Toegegeven: de inschatting van gemeenten in het verleden over winstgevendheid is niet erg betrouwbaar gebleken. Trouwens, datzelfde geldt voor veel ontwikkelaars en corporaties die ook vele honderden miljoenen hebben moeten afboeken.

En er is een ander discussiepunt: er is ooit een kabinet gevallen over de grondpolitiek en wel precies over de vraag: wie krijgt de waardevermeerdering van grond bij wijziging van de functie van een agrarische in een woonbestemming? Dat punt wordt in het advies van de Rfv nauwelijks aangeroerd. Maar de keuze voor ‘private grondontwikkeling, tenzij’ betekent in de praktijk dat de waardevermeerdering als gevolg van functiewijziging bij de private partij terecht komt. Dus als die partij voor de agrarische waarde van ca. € 8 per m2 grond gekocht heeft, waarvan de marktwaarde stijgt naar € 40, 50 of 100 (afhankelijk van de locatie) komt die waardestijging (in termen van de discussie in de jaren zeventig) ‘niet ten goede aan de gemeenschap’. Intussen zijn veel nuanceringen op die redenering aan te brengen, zoals het feit dat marktpartijen afhankelijk zijn van de gemeente of die bestemmingwijziging wel tot stand komt. En ook: in nogal wat situaties waarin marktpartijen grond hebben verworven, is die grond doorverkocht aan de gemeente met als tegenprestatie een bouwclaim voor marktpartij. Bij die doorverkopen hebben marktpartijen heel vaak niet de potentiële marktwaarde ontvangen maar vaak een prijs die lager is dan die welke ze zelf aan de agrariër hebben betaald. Het deficit of disagio moet de ontwikkelaar goed zien te maken bij de ontwikkeling van de woningen.

Maar jammer dat de Rfv in het advies hieraan vrijwel volledig voorbijgaat. Jammer ook dat een ander aspect uit de praktijk geen aandacht krijgt: bij private grondexploitatie is er voor de gemeente een situatie van “gedwongen winkelnering”. Een ontwikkelaar koopt grond op de plek waar woningen of bedrijven moeten komen en zit dan in een ijzersterke positie om zelf die woningen te mogen ontwikkelen. Voor de kostenverrekening zijn wel min of meer sluitende regelingen. Maar dat betekent nog niet dat er automatisch het vertrouwen is dat gemeente en ontwikkelaar iets moois tot stand gaan brengen. Vanuit de gemeente is er een verplichting om er met deze private partij uit te komen. Dat geeft bij lange na niet altijd de gewenste resultaten. Er zijn veel voorbeelden van schurende samenwerkingen, zowel in bouwclaimsamenwerkingen als in PPS-constructies maar ook in situaties waarbij verplicht moet worden samengewerkt bij private grondexploitaties. Geijkte disputen gingen vroeger vaak over het percentage sociale woningbouw, maar sinds de crisis is de toe te rekenen grondprijs onder de woningen veel vaker het discussiepunt. En ja, bij private grondexploitaties is dat geen direct pijnpunt voor de gemeente, zij het dat ook noodzakelijke private afboekingen sporen kunnen nalaten op tempo en/of kwaliteit.

Het Rfv-advies geeft nuttige aanwijzingen over hoe om te gaan met wel of niet activering van grond. Soms erg rigide maar qua richting goed. Er wordt ook gepleit voor een intensievere rol voor de provincie. Daar valt veel voor te zeggen, al is de detailbemoeienis die sommige provincies aan de dag leggen bij het bepalen van de lokale woningbehoefte en daaraan gelieerd, het al dan niet mogen bouwen buiten de grenzen van het bestaande bebouwde gebied, bijna stalinistisch te noemen. Daaraan moet nu juist niet nog meer voeding worden gegeven. Merkwaardig is de opmerking in het advies “dat de rol van de provincie als regisseur op het ruimtelijk domein goed moet worden gescheiden van de van de provinciale financiële toezichthouder”. De gedeputeerde voor Wonen mag de gemeente blijkbaar opjutten om meer woningen te bouwen en de gedeputeerde die financieel toezicht in de portefeuille heeft mag dan tegelijkertijd de rem zetten op infrastructuur uitgaven voor die nieuwe wijk?

Wie z’n billen brandt, moet op de blaren zitten. De gemeente die grote grondexploitatieverliezen heeft, moet daarvoor zelf bloeden. Ook de Rfv vindt dat, maar als na 10 jaar streng en straf werken toch nog niet alle verliezen zijn weggewerkt, mag de artikel 12 status in beeld komen. Ofwel: dan moeten andere gemeente daaraan bijdragen, want samen betalen die een artikel 12-gemeente steun uit het gemeentefond. “Artikel 12 geldt dan als een collectieve wettelijke aansprakelijkheidsverzekering en/of molestverzekering”. Voor de blijvende gunstige financierbaarheid van gemeenten (en daarmee samenhangend, de tripel A status van de BNG) is het van belang dat gemeenten niet failliet (kunnen) gaan. Dat is zeker niet onbelangrijk maar ‘eigen schuld’ is ook letterlijk eigen – schuld. Niet de schuld van andere gemeenten. De parallel met Griekenland en de gemeente die artikel 12- steun vraagt vanwege grondexploitatietekorten is verleidelijk.

Het kan verkeren. In 1993 dreigde Ed van Thijn als burgemeester van Amsterdam af te treden als de artikel 12-steun zou worden stopgezet. Aanleiding: Frank de Grave, de Amsterdamse wethouder van Financiën, had in de krant opgeschept over het feit dat de artikel 12-inspecteurs toch maar mooi achter het net visten: de megawinsten op het grondbedrijf mochten niet meetellen bij de reguliere artikel 12-steun. De hoofdstad heeft al lang geen artikel 12-steun meer (nodig). Maar het Rfv advies om als gemeente geen grond meer te exploiteren zal in die gemeente niet opgevolgd worden: de winsten komen met bakken tegelijk binnen.