Naar een actiever en duurzaam grondbeleid: een modelnota helpt

Ook gemeenten voelen – net als het Rijk onder aanvoering van minister Hugo de Jonge – de druk om zich weer actiever met ruimtelijke ordening, woningbouw en gebiedsontwikkelingen bezig te houden. Te veel maatschappelijk gewenste ontwikkelingen zijn in het afgelopen decennium niet opgepakt en veel gemeenten wijten dat aan de te afwachtende houding die ze hanteerden. Die houding was gebaseerd op een uitgangspunt dat gemeengoed was geworden na de vorige vastgoedcrisis in de jaren 2012-2014. Kort samengevat: de marktpartijen zouden alle ontwikkelingen wel oppakken.

Veelgehoorde wens

Terugkijkend blijkt dat in onvoldoende mate te zijn gebeurd. Nadrukkelijk wordt daarom nu weer gekeken naar het voeren van een actief grondbeleid. Al klinkt daarbij nog regelmatig enige aarzeling door vanwege de ervaringen met forse afboekingen die nog vers in het geheugen liggen. Niet een volledig actief maar wel een actiever grondbeleid, dat is nu de veelgehoorde wens. Hoe kunnen gemeenten die wens invullen?

Guido Mertens Advies heeft een modelnota grondbeleid ontwikkeld om gemeenten op weg te helpen bij het opstellen van een eigen nota grondbeleid. En dan specifiek een vorm van grondbeleid die past bij de uitdaging anno 2022 om integraal te ontwikkelen. De modelnota gaat uit van de volgende uitgangspunten:

• Grondbeleid dient als ankerpunt om de regierol als gemeente te kunnen nemen en als verbindende schakel tussen de diverse (maatschappelijke) ambities die de gemeente heeft en de ontwikkelingen die daarvoor gerealiseerd dienen te worden.
• In het grondbeleid en in de gebiedsontwikkeling staat de integrale afweging op basis van maatschappelijk rendement en financieel rendement centraal.
• De gemeente kiest voor een gericht situationeel grondbeleid en hanteert een afwegingsmodel om te komen tot een voorkeursrol voor de gemeente in het grondbeleid.

Weerbarstige praktijk

Een nota grondbeleid is een belangrijk beleidsdocument waarmee in principe de gemeente de regie kan nemen bij ruimtelijke ontwikkelingen. Om daarmee haar ambities optimaal te realiseren.

De praktijk van grondbeleid is echter weerbarstig en vol ingeslepen denkpatronen. Tijdens mijn werk als programmamanager en adviseur grondzaken bij verschillende gemeenten heb ik me vaak verwonderd over de nota’s grondbeleid die ik er aantrof. Die verbazing gold ook de wijze waarop zowel door wethouders en gemeenteraad alsook door de ambtelijke organisatie naar grondbeleid werd gekeken. Daarbij werden vaak termen als ‘black box’ en ‘saaie of taaie materie’ gebruikt.

Te veel nota’s grondbeleid vormen alleen een verzameling van wetteksten. Ze maken onvoldoende duidelijk welke visie erachter zit om grondbeleid bij te laten dragen aan het verwezenlijken van programmadoelen van de gemeente en hoe dat in de praktijk vorm zal gaan krijgen. Een oud en ingeslepen idee dat daarin vaak wordt aangetroffen, betreft het financieel uitgangspunt dat door veel gemeenten wordt gehanteerd. Het veelgehoorde ‘baat het niet dan gaat het niet’ heeft duidelijk een te eenzijdige benadering van geld (verdienen) in gebiedsontwikkeling tot gevolg gehad. Het is een benadering die niet meer past in deze tijd.

Verplicht nummer

Dit alles verklaart wellicht ook waarom zowel vanuit veel ambtelijke organisaties als vanuit nogal wat gemeentebesturen (actualisatie van) een nota grondbeleid als een ‘verplicht nummer’ wordt gezien. Het is echter juist niet verplicht om een nota grondbeleid te hebben. Een gemeente kan ermee volstaan om in de verplichte paragraaf grondbeleid in de programmabegroting en in het jaarverslag enkele standpunten te delen over visie en risico’s. Voor gemeenten met een (zeer) beperkte ontwikkelopgave is dat mogelijk ook afdoende. Wanneer die ontwikkelopgave wel enige inspanning vergt dan mag de gemeente wél uitgebreider stilstaan bij haar visie op ontwikkelen, het bijdragen aan programmadoelen en de eigen rol in het tot stand komen van al die ontwikkelingen. Een nota grondbeleid is dan zonder meer onmisbaar.

Zwalkend beleid

De afgelopen decennia heeft grondbeleid regelmatig een 180 graden-draai gemaakt. We zien een terugkerend patroon met de woningmarkt als de belangrijkste graadmeter:

Vooral de economische conjunctuur is dus bepalend voor het grondbeleid dat wordt gevolgd en voor de daarbij behorende voorraad beschikbare bouwgrond en voor de krimp- of groeibehoefte van de ambtelijke capaciteit. Het steeds op- en afschalen van de gemeentelijke regie betekent ook het voortdurend switchen tussen een beheersorganisatie en een ontwikkelorganisatie in de grondbedrijven van de gemeente. De gevolgen daarvan zijn de laatste jaren duidelijk voelbaar. Er is een duidelijke behoefte om een actiever grondbeleid te voeren en dus reden voor gemeenten om op te schalen. Dat blijkt in de praktijk zeer moeizaam te verlopen, onder andere door capaciteitstekort – wat weer tot gevolg heeft dat de woningbouw een bottleneck erbij heeft.

Extremen

Het blijkt moeilijk om dit patroon te doorbreken waarbij steeds in extremen gedacht wordt. In een hoogconjunctuur acht men het vaak ondenkbaar dat er ook weer economisch mindere tijden zullen aanbreken. In een laagconjunctuur denkt men juist dat het nooit meer goed zal komen met de woningbouw en de gebiedsontwikkeling. Men legt een terugval van de woningmarkt in een economische crisis en laagconjunctuur te snel uit als een weggevallen vraag terwijl het feitelijk alleen een tijdelijke vraaguitval is. De behoefte aan woningen is er nog wel maar de woningzoekende wacht op economisch betere tijden (die ook weer eens aanbreken).

Het is veel zinvoller om de logica van de economische conjunctuur onderdeel te laten zijn van onze langetermijndoelen in de woningbouw. Daarmee gooien we het grondbeleid niet radicaal om als de conjunctuur verandert. De modelnota grondbeleid stelt een ‘duurzaam’ grondbeleid voor:

- We richten ons wat betreft visies en verwachtingen op de langetermijntrend. Ook daarom is het van belang dat het grondbeleid goed aansluit bij toekomstvisies (zoals omgevingsvisie, woonvisie, duurzaamheidsvisie en dergelijke) van de gemeente.

- We anticiperen op conjunctuurschommelingen vooral met sturing in bedrijfsvoering en niet met een radicale verandering in grondpolitiek.

- We houden de nota grondbeleid voor langere tijd actueel door de actualisatie van de nota te koppelen aan de paragraaf grondbeleid in de programmabegroting en het jaarverslag.

Meervoudig inzicht

Een nota grondbeleid is veel meer dan een puur financieel instrument. Het moet de verbinding tot stand brengen tussen de (toekomst)visiedocumenten van de gemeente en concrete (gebieds)ontwikkelingen. Daarom is het van belang om de ‘waarom-vraag’ van de gebiedsontwikkeling als uitgangspunt te nemen. Ook daar helpt de modelnota grondbeleid bij door:

- Inzicht te geven in de maatschappelijke doelen waaraan de ontwikkeling een bijdrage levert en in de mate waarin dat gebeurt.

- Inzicht te geven in de integrale financiële businesscase. Dit zijn, naast de grondexploitatie, de belangrijke geldstromen in de gemeentebegroting die worden beïnvloed door een gebiedsontwikkeling.

- Inzicht te geven in welke vorm van regie voor de gemeente het best past om een gewenste ontwikkeling te kunnen realiseren. Met behulp van een afwegingsmodel kan een voorkeursrol voor de gemeente in een ontwikkeling worden bepaald.

Niet alleen het rekenen aan de financiën en het maken van het ontwerp voor het gebied moeten op deze manier al vanaf het begin gelijk opgaan, ook de beleidsdoelen eromheen moeten al vroeg vorm krijgen. Alleen zo bereik je dat gebiedsontwikkelingen echt bijdragen aan het (vergroten van het) maatschappelijk resultaat dat wordt nagestreefd.

Grondbeleid en gebiedsontwikkelingen hebben met diverse inperkende kaders te maken. Het aanbrengen van focus in het grondbeleid is daarom belangrijk. Zo kan de gemeente waarborgen dat geld, ruimte en capaciteit ingezet worden op de belangrijkste locaties. In de modelnota krijgt ook dit aspect een plek doordat:

• We niet overal voor dezelfde (ontwikkel)strategie kiezen. We focussen op die locaties die voor de gemeente het belangrijkst zijn om te ontwikkelen.
• We onderscheid maken tussen grote/complexe ontwikkelingen en kleinere/eenvoudige ontwikkelingen. Om de beschikbare ambtelijke capaciteit zo doelmatig mogelijk in te zetten, maken we alleen bij de grote en complexe ontwikkelingen een volledige integrale afweging. Voor de kleinere/eenvoudige ontwikkelingen hanteren we een ‘light’-variant die minder ambtelijke capaciteit vraagt.

Bijlagen bijwerken

Voor de uitvoering van het grondbeleid en de sturing in de gebiedsontwikkeling kunnen we gebruikmaken van verschillende juridische en financiële instrumenten en kaders. Het opnemen van het actueel juridisch en financieel kader op basis van de huidige wet- en regelgeving is dan ook van groot belang. In de modelnota grondbeleid krijgt dit in de bijlagen een plek. Bij wijziging van wet- en regelgeving hoeft zodoende niet iedere keer de hele nota grondbeleid geactualiseerd te worden maar kan volstaan worden met het bijwerken van de bijlagen. Door dit te koppelen aan de paragraaf grondbeleid van de programmabegroting en jaarverslag wordt gewaarborgd dat de juridische en financiële kaders actueel blijven.

Didam-arrest

Dat is ook te zien aan de modelnota. De huidige (en eerste) versie is van december 2021. Daarin is de actualiteit rondom het proces van gronduitgifte naar aanleiding van het Didam-arrest nog niet verwerkt. Op korte termijn zijn nog verdere wijzigingen te verwachten vanuit het aanvullingsspoor grondeigendom in de Omgevingswet en vanuit de aanpassingen in het Besluit begroting en verantwoording. De modelnota wordt hierop aangepast. De intentie is bovendien om de modelnota verder te blijven ontwikkelen en verbeteren. Tips en suggesties voor aanpassingen in de modelnota grondbeleid zijn dan ook zeer welkom.