Naar een andere dagelijkse realiteit in de binnenstedelijke opgave

De realiteit van morgen

Gegeven is dat het productieniveau de komende jaren structureel lager zal liggen dan de afgelopen 20 jaar. De recent door TNO gepubliceerde cijfers kunnen als optimistisch worden gezien, aangezien ze uitgaan van verleende bouwvergunningen. Het overaanbod aan plannen betekent dat een groot deel (voorlopig) in de ijskast kan. Een deel wordt uitgesteld en een deel zal in een trager tempo tot ontwikkeling worden gebracht. Voor bijna alle plannen geldt dat een herijking van de ambities nodig is. Velen stellen dat er al voor de kredietcrisis sprake was van vraaguitval. Het precieze tempo van het herstel is onzeker, maar voor bijna alle regio’s geldt dat er sprake is van een latente kwalitatieve vraag, onder andere door groei van het aantal huishoudens. Wellicht dat de decentralisatie van de ruimtelijke ordening leidt tot een meer vraaggerichte benadering. Dit artikel start met een perspectief op de binnenstedelijke opgave, gevolgd door een uitwerking van deze opgave aan de hand van invalshoeken ‘loslaten’ en investeren in de stad. Afgesloten wordt met een aantal vraaggerichte ‘drivers’ op lokaalniveau.

De binnenstedelijke opgave

Eind 19e eeuw trok de bevolking van de Zuid-Hollandse en Zeeuwse eilanden en uit Noord-Brabant naar het huidige Rotterdam - Zuid om in de haven te gaan werken. Een fenomeen dat zich op dit moment in veel van de opkomende economieën op grote schaal voordoet. De groei van de wereldbevolking concentreert zich in steden. Wereldwijd woont het grootste deel van de bevolking langs kusten en in Deltagebieden. In 2030 zal dat 80% van de wereldbevolking (zo´n vijf miljard mensen) betreffen. Ook in Nederland zien we een concentratie van de bevolking in stedelijke gebieden. Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is er een hernieuwde aandacht voor steden als motoren voor economische ontwikkeling. Ook het vasthouden van de hogere en midden inkomens heeft steeds meer aandacht gekregen. Het eind twintigste eeuw geïntroduceerde compacte stadsbeleid, maar ook de recente discussies over stedelijke verdichting kan gezien worden als beleidskeuze die gericht is op de economische versterking van steden. Naar verwachting zal de bevolking in Nederland niet afnemen. Wel ontstaat er een scheiding tussen het platteland en de steden. Er bestaan nu al krimpregio´s, zoals Zeeuws-Vlaanderen, Zuid-Limburg en Oost-Groningen. Op termijn zal de helft of misschien wel tweederde van Nederland met krimp te maken krijgen. Daar en tegen zullen de steden in krimpgebieden, zoals Groningen en Maastricht, verder groeien. Evenals sterke economische kennisclusters zoals de regio’s Amsterdam, Utrecht en Eindhoven. Zoals Edward Glaeser en Joseph Gyourko hebben laten zien past in groeiende steden de woningvoorraad zich aan door nieuwbouw, vooral aan de stadsrand, en prijsstijging in het centrum. Het loonniveau stijgt, zowel als oorzaak van de groei als tengevolge van de groei. Bij krimp ligt het in eerste instantie niet meteen voor de hand om huizen te slopen. De krimp wordt in dat geval opgevangen door prijsdaling op de huizenmarkt .

Naast demografische ontwikkelingen is het verduurzamen van de bestaande stad een belangrijke opgave voor de komende jaren. Met de introductie van het principe People, Planet en Profit door John Elkington in de jaren negentig is duurzaamheid verbreed van puur en alleen milieukwesties naar een veel grotere maatschappelijke opgave. Duurzaamheid is ook een economische factor geworden. De stedelijke opgave is het gezamenlijk investeren in de kwaliteit van onze leefomgeving, als randvoorwaarde voor een economisch concurrerend vestigingsklimaat. Vanuit dit perspectief gaat het niet alleen om de stad als economisch motor, maar herbergt de stad economisch, sociaal, ecologisch en cultureel kapitaal. Willen we serieus werk maken van onze kenniseconomie en de binnenstedelijke opgave is een analyse nodig van dit kapitaal en bijbehorende maatschappelijke kosten. Dit vraagt om een paradigma wisseling. De wederopbouw stond voor groei, met een focus op inkomsten uit het gemeente fonds en uit de grondexploitaties van nieuwbouw van woningen en kantoren. Dit tijdperk is voorbij. De opgave voor vandaag betreft ook het slim omgaan met de maatschappelijke kosten van de toekomst. Het is hierbij lastig om van de binnenstedelijke opgave te spreken. Er is sprake van grote verschillen tussen regio’s en steden onderling. En ook binnen steden doen zich verschillen voor in opgaven tussen centra, de gebieden rond deze centra en de stadsranden. Een gemeenschappelijk kenmerk is dat het bestaand stedelijk gebied betreft met opgaven die niet zozeer om dominantie overheidsregie vragen maar eerder om het loslaten van de regie en het verleiden en verbinden van maatschappelijke urgenties met private investeerders en de wensen van gebruikers.

Loslaten, verleiden en verbinden

Als reactie op de geplande compacte stad is er een toenemende aandacht voor de spontane stad . Deze spontane stad is geen maagdelijk weiland waar ruimtelijke vergezichten op geprojecteerd kunnen worden.Naast het toevoegen van nieuwbouw gaat het in de bestaande stad om het verduurzamen van de bestaande voorraad, inpassing van klimaatopgaven in de openbare ruimte en sociaaleconomische vraagstukken. Het is daarom niet verwonderlijk dat er in de architectuur en stedenbouw een groeiende aandacht is voor het gebruik van de dagelijkse leefomgeving. Hoe beleven en gebruiken inwoners hun wijk of buurt? Welke waarden worden belangrijk gevonden en hoe vertalen deze zich in de stedelijke opgave? De binnenstedelijke opgave is een opgave in een aanwezige, dagelijkse realiteit van bestaande sociale, economische en fysieke stedelijke weefsels, die onder leiding van professionals in kaart kunnen worden gebracht. Voortbordurend op ondermeer het gedachtegoed van Kevin Lynch, die in 1960 in ‘the image of the city’ via ‘mental maps’ in beeld bracht hoe bewoners hun dagelijkse leefomgeving beleefden. In dit beeld van de spontane stad past ook de groeiende aandacht voor diverse vormen van particulier opdrachtgeverschap: kleinschalige aanpak, gericht op het eigeninitiatief of het samen met gelijk gestemden bouwen aan je eigen woon- en of werkruimte. Evenals tijdelijke functies, zoals de studentenhuisvesting in de Houthavens in Amsterdam, waarmee binnen de Crisis- en herstelwet, de jaren waarin nog sprake is van milieuhinder worden overbrugd.

Investeren in de stad

Investeren in de stad moet gaan over waardecreatie over lange termijn. Economische en maatschappelijke waarde. Zo is er de afgelopen jaren is veel geïnvesteerd in de leefbaarheid van wijken. Als gevolg van het teruglopen van beschikbare investeringsmiddelen bij overheden en corporaties staat de herstructurering doormiddel van sloop onder druk. Onderzoek van het Planbureau van de Leefomgeving illustreert echter dat juist deze aanpak leidt tot een meer gemengde wijkbevolking, gelet op inkomens, huishoudtypen en etniciteit. Door de nieuwe woningen trekken bewoners met een midden- en hoger inkomen niet weg uit de wijk en kiezen huishoudens van buiten de wijk met midden- en hoge inkomens zowel autochtonen als allochtonen vaker voor deze wijken . Deze gemengde wijken zorgen voor een positieve ontwikkeling van de leefbaarheid en veiligheid en dragen bij aan het draagvlak en de kwaliteit van voorzieningen. En hiermee aan waardecreatie op de lange termijn. Want naast inkomen zijn de kwaliteit van de woningvoorraad en openbare ruimte, de aanwezigheid van voorzieningen, veiligheid, bereikbaarheid en het imago van een buurt factoren die de waarde ontwikkeling in een buurt bepalen . Er zijn verschillende vormen denkbaar om de waardeontwikkeling in een gebied ten gunste te laten komen van het gebied zelf. Zo is in de Vinexwijk Wateringseveld gewerkt met een kwaliteitsfonds. Extra gegenereerde opbrengsten uit grond en vastgoed kwamen via dit fonds ten goede aan investeringen in de openbare ruimte. In het Paleiskwartier Den Bosch is op vergelijkbare manier gestuurd op een publiekprivate verdeling van risico en rendement, waar een deel van het rendement is benut voor investeringen in het gebied zelf. Een ander instrument om te sturen via waardeontwikkeling zijn heffingen voor bewoners en bedrijven in een gebied die meeprofiteren van waarde ontwikkeling in een gebied, ook wel value capturing genoemd. Zo pleitte Coen Teulings recent in zijn ASRE lezing voor een locatieheffing in centrumgebieden. Een vorm van profijtbeginsel voor de nabijheid van voorzieningen voor bedrijf en bewoner in deze geliefde locaties.

Bestaande voorbeelden van deze benadering zijn heffingen voor betaald parkeren of een extra bijdrage via een collectievoor een hogere kwaliteit van beheer, zoals in het Chassé Park in Breda. Om deze heffingen aan de voorkant te kapitaliseren is een gebiedsgerichte benadering nodig, waarbij gewerkt wordt met een lange termijn exploitatie. Hierbij kan geleerd worden van het eerder genoemde voorbeeld van het kwaliteitsfonds. Door een onderscheid te maken naar basis investeringen en extra investeringen worden risico’s overzichtelijker. Gegeven blijft dat sommige ontwikkelingen vragen om een voorinvestering, die slechts beperkt of met beperkte zekerheid kan worden terugverdiend. Hier past een maatschappelijke kostenbaten analyse aan de voorkant met betrokken publieke partijen, gekoppeld aan een investeringsbesluit. Tot slot is voor wat betreft de heffingen het omgekeerde ook denkbaar. Projecten als Katendrecht in Rotterdam laten zien dat het tegen lage huur beschikbaar stellen van maatschappelijk vastgoed voor cultuur of restaurantjes kan bijdragen aan het creëren van een aantrekkelijk woon- en werkklimaat. Ook het principe van kluswoningen waarbij bewoners tegen een relatief lage prijs een vastgoed object kopen met de voorwaarde dat ze er een bepaald minimum bedrag in investeren kan als inspiratie dienen. Een vergelijkbaar principe is in een gebied een ‘tax free’ zone in te stellen gekoppeld aan het stimuleren van zittende en potentiële investeringen door bewoners en bedrijven.

Katendrecht Rotterdam

Vraaggerichte locale drivers

De volkshuisvestingsopgave vanuit het rijk is niet langer de dominante ‘driver’ voor stedelijke ontwikkeling. Andere locale ‘drivers’ dienen zich aan. Belangrijke stedelijke opgaven liggen op het terrein van onderwijs en opleiding, zorg, gezondheid, energie en stedelijk waterbeheer. Sloop en nieuwbouw vormen slechts een onderdeel van de binnenstedelijke opgave. Naast fysieke ingrepen blijft sociaal – economisch beleid op het gebied van scholing en werkgelegenheid een belangrijke stedelijke opgave. Koppeling aan een gebiedsgerichte aanpak kan bijdragen aan het verbinden van vragen op de arbeidsmarkt met investeringen op wijkniveau. Een andere kans is de verduurzaming van de bestaande voorraad. Energieprijzen zullen de komende jaren naar verwachting sterk stijgen. Zonder ingrepen in de bestaande voorraad zullen voor veel gezinnen de energielasten een groot deel van het besteedbare inkomen beslaan. Door een gebiedsgerichte aanpak kan deze opgave gekoppeld worden energienetwerken, zogenaamde ‘smartgrids’ waarbij piek en dalgebruik van verschillende functies aan elkaar wordt gekoppeld. Naast het investeren in opleiding en energie is de gezondheidszorg een groeiende markt. De premies voor de zorgverzekering worden ieder jaar hoger. Vanuit het oogpunt van kostenbeheersing is een toenemende aandacht voor preventie te verwachten. Het investeren in groen in en om de stad en het stimuleren van sportactiviteiten en gezond eten passen in deze ontwikkeling, evenals nieuwe woonzorg concepten met bijbehorend maatwerk in de dienstverlening. Iets vergelijkbaars geldt voor de wateropgave. De komende jaren zal er in het bestaand stedelijk gebied ruimte moeten worden gecreëerd voor waterberging. Het slim koppelen van deze opgave aan investeringen en potentiële opbrengsten in herontwikkeling van vastgoed en het beheer van de openbare ruimte op gebiedsniveau kan bijdragen tot versterking van de kwaliteit van onze leefomgeving.

Naar een andere dagelijkse realiteit

De wederopbouw machine is niet langer nodig. Economische onzekerheid maakt mede dat het tempo van herstel naar vraag in de vastgoedsector zich lastig laat voorspellen. Niettemin worden we de komende jaren geconfronteerd met een aantal belangrijke stedelijke opgaven. De binnenstedelijke opgave bestaat niet, maar moet voor iedere regio specifiek gemaakt worden. In lijn met het regeerakkoord geldt hier het motto regio’s op eigen kracht. Het onderscheid in groei- en krimp gebieden is hierbij onvermijdelijk, evenals een onderscheid naar sterke en zwakkere sociaaleconomische gebieden. Sommige binnenstedelijke opgaven zullen zonder investeringen vanuit de (rijks)overheid niet van de grond komen. Voor een deel van de opgaven zetten de eerder geschetste ontwikkelingen de kosten en opbrengsten van de binnenstedelijke opgave echter in een ander perspectief. Rode draad is de verbinding van vastgoedopgaven aan andere maatschappelijke urgenties. Hiervoor is het nodig processen om te keren en te starten bij de (potentiële) gebruikers. De genoemde voorbeelden op het gebied van werkgelegenheid, dienstverlening, vernieuwing op het gebied van energie, zorg en het beheer van de openbare ruimte illustreren dit. Naast het omkeren van het proces en loslaten van regie is het opheffen van barrières in wet- en regelgeving van belang. Dit alles om een lange termijn gebiedsexploitatie mogelijk te maken, waarbij de waardeontwikkeling in een gebied wordt benut om verder in een gebied te investeren. Volgens het principe dat onze welvaart niet slechts bepaald wordt door wat ieder individu in zijn eigen portemonnee overhoudt, maar minstens zozeer door wat we gezamenlijk investeren in onze toekomst .

"Mental Charlois"
"Mental Charlois" is an independent research project by Cristina Ampatzidou (TU Delft - urbanist) and Giuseppe Licari (artist), that consists of a series of workshops that asks participants to draw their mental maps of Rotterdam Zuid. Only one of those workshops was made in collaboration with the Veldacademie.