Naar een prospectus van de stad

Verslag MCD open college ‘Gemeenten in gebiedsontwikkeling. Over rolkeuze, financiering en strategisch sturen’

Mr. Hans Beekman

In een reeks van drie was het tweede open colleges bij MCD op 11 juni jl. gewijd aan de veranderde positie en rol van de gemeente bij ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling. De economische en bestuurlijke situatie is sinds 2008 ingrijpend veranderd. , hoofd Directie Ruimtelijk Economische Ontwikkeling van de dienst Stadsontwikkeling Rotterdam, schetste de nieuwe werkelijkheid voor de Maasstad. Ingeklapte grondexploitaties dwongen tot een fundamentele heroverweging van het beleid. Er zijn scherpe keuzes gemaakt. De oorspronkelijk dertien grote programma´s van stedelijke ontwikkeling zijn teruggebracht tot drie, te weten herontwikkeling Stadshavens, Centraal Station/Binnenstad en Hart van Zuid/Nationaal Programma Zuid. Eén van de motoren voor de kwaliteitssprong op Zuid is de ontwikkeling van het Stadionpark rondom de Kuip, waar de gemeente (fors) in zal investeren. Aantekening verdient dat de grote havenuitbreiding Maasvlakte II inmiddels op de kaart staat.

In de samenwerking met marktpartijen en corporaties maakte Rotterdam een draai van 180 graden. Van een aanbodgerichte veranderde ze in een vraaggestuurde aanbieder van bouwrijpe grond. “De markt is nu in the lead, de gemeente faciliteert, en stelt kaders”, vatte Beekman samen. “Het gaat niet meer om visie en vergezichten, maar platweg om de vraag: hoe krijgen we de boel weer op gang.”
De gemeente – intussen afgestapt van residueel berekenen van grondprijzen – werkt binnen ontwikkelkaders van 2-5 jaar. Doel is om met partners (commerciële ontwikkelaars, corporaties, beleggers) gezamenlijke producten tot stand te brengen. Innovatie- en investeringsfondsen behoren tot de tools om publiek-private relaties aan te gaan.

quality of life

De scherpe keuzes die vanwege de beperkte middelen nodig zijn, spitsen de Rotterdamse strategie toe op: versterking van aanwezig economisch potentieel, versterking van het vestigingsklimaat en dus ook van quality of life. “We willen een klimaat scheppen waarin ondernemingen en kenniswerkers zich goed voelen.” Rotterdam slaagt er tot nu toe niet in de grote uitstroom van afgestudeerde professionals te stoppen. Quality of life tot stand brengen is lastig in concreet beleid te gieten, onderkende Beekman. Wonen is er uiteraard een belangrijk onderdeel van en Rotterdam richt zich hierbij op de stadsdelen die bekend staan om het betere en dus duurdere wonen: Kralingen, Hillegersberg en Laag-Zestienhoven. De gemeente kan verder faciliteren door onderwijs beter te laten aansluiten op werkgelegenheid en omgekeerd. Door vestiging van medische en farmaceutische bedrijven zal de stad vanzelfsprekend meer afgestudeerde medici aan zich kunnen binden. Rotterdam heeft ondervonden dat gerichte investeringen in ruimtelijk-economische projecten geen garantie op succes zijn. Het audiovisuele cluster Lloydkwartier is ronduit mislukt. “Het bleek niet mogelijk Hilversum naar Rotterdam te verplaatsen.” Fysieke interventies schuwt Rotterdam niet, maar deze blijven beperkt in aantal en zijn niet per se grootschalig. Bijvoorbeeld de Rijnhavenbrug (voor voetganger en fiets) tussen Kop van Zuid en Katendrecht laat het Deliplein commercieel en cultureel opbloeien. Bij alles wat een gemeente aanpakt in samenwerking met andere partijen is de kritische succesfactor een consistente, betrouwbare overheid, aldus Beekman. Via langjarige PPS-contracten kunnen de wisselvalligheden in het politieke domein worden overbrugd.

De drie clusters van ruimtelijk-economische ontwikkeling waarop Rotterdam zich richt zijn: Clean Tech, Med Tech en Food. Uit de zaal kwam de vraag hoe projectvoorstellen die buiten deze prioriteiten vallen behandeld worden. Antwoord: welwillend. Tegen bijvoorbeeld een woontoren in Hoek van Holland zal geen nee worden verkocht, aldus Beekman. “Wel zullen we er een ander prijskaartje aanhangen.”

Naar een suggestie van prof. dr. Hans de Jonge brengt Rotterdam haar herijkte ruimtelijk-economische beleid niet als ‘nota’ maar als prospectus aan de man. Met de “Prospectus van de stad” wordt nadrukkelijk gelonkt naar deelname van private partijen. Concreet uit zich dit in nieuwe vormen van aanbesteding, met name via een letter of intent en een letter of commitment. Vernieuwend is met name de aanbesteding van project Rijnhaven: die verloopt via de bidbook-methode. Private ondernemers en consortia kunnen hun plan indienen voor een drijvende bebouwing. “Reuze spannend. Wat is eigenlijk de grondprijs van water? Wat moet je doen met eb en vloed? Nieuwe vragen waar je goed over moet nadenken, maar dat maakt ons vak juist zou spannend en leuk.” Tot slot vatte Beekman de herijkte taakopvatting van de gemeente samen met drie begrippen: zij is (1) kaderstellend, (2) faciliterend, en zo nodig (3) initiërend. Laatstgenoemde rol is weer duidelijk een leidende, blijkens een door Beekman laconiek verwoord voorbeeld: “Het zou kunnen dat marktpartijen niet zeggen: ‘Doe mij maar een halve Rijnhaven’.” Dan zal de gemeente zelf het initiatief moeten nemen. Een toehoorder in de zaal merkte op dat hij binnen zijn gemeentelijke organisatie nog vaak vastloopt met ideeën en verzoeken van private partijen, ondanks faciliterend beleid. Beekman wees die lezing van de situatie van de hand met de opmerking dat de respons van marktpartijen op de Rotterdamse ‘prospectus’ tot nu toe is tegengevallen. “Zij maken dezelfde transitie door, zij herijken ook.”

uitgeversmodel

Prof. dr. Dirk Brounen, hoogleraar financiële economie aan Tilburg University en MCD-docent, ging lichtvoetig in op financieringsvraagstukken. Financieringsbeslissingen bij vastgoed worden standaard genomen op basis van de Discounted Cash Flow (DCF) methode. De vastgoedwaarde is het resultaat van inkomsten en uitgaven gedurende de exploitatieperiode, met verdiscontering van rentelasten. In de aangehouden discontovoet worden risico´s verdisconteerd via een opslagrente. “Mensen zijn niet goed in staat 30 of 50 jaar vooruit te kijken”, verklaarde Brounen. Het kasstroomdenken, de vertaling naar netto contante waarde, stelt ons gerust. De financieel econoom stipte enkele alternatieve tools aan. In het kunnen partijen carte blanche plannen maken en aanbieden, waaruit de grondbezitter de beste (in prijs-kwaliteit) kan kiezen. Op voorhand worden geen kaders gesteld. Brounen zei erbij dat het voorbeeld hiervan een Canadese private partij betreft. Voor een gemeentelijk overheid zal het in de praktijk heel lastig zal zijn om helemaal van kaders af te zien. Een andere benadering kenmerkt zich door deeldoelgerichtheid. Zoals in het instrument Social Impact Bonds. Hierbij spreekt de gemeente met een private partij een maatschappelijke rendement af dat een project als deeldoel tot stand dient te brengen. Lukt dat, dan geldt een laag rentetarief op de verstrekte financiering, wordt het doel niet bereikt dan geldt het hogere markttarief. In Australië is SIB toegepast in een project om recidive van delinquenten te verminderen. Het is denkbaar om een SIB-constructie op te zetten met een corporatie die als maatschappelijk rendement bijvoorbeeld dient te zorgen voor opvijzeling van het eigen woningbezit in een wijk. “Met SIB kun je arrangementen maken met hele duidelijke doelstellingen”, aldus Brounen. Dit bracht hem tot een pleidooi voor meer onderzoek naar resultaten van ruimtelijk-economische investeringen. Hij prees het Rotterdamse COS dat wijkonderzoek verricht volgens de ‘Safe and Satisfied’-enquête. Zelf heeft Brounen mede op basis van dit wijkonderzoek de premisse onderzocht of eigenwoningbezit de wijksamenleving versterkt*. Dit blijkt het geval met dien verstande dat de correlatie piekt bij 50-55% eigenwoningbezit en daarna afvlakt. Andere aangetroffen correlaties zijn: hoe minder verloop van huurders, hoe groter de tevredenheid bij bewoners. “Mij verbaast het dat dit soort metingen en evaluaties nauwelijks plaatsvinden.”

ESCo

Een tweede vorm van deeldoelgerichtheid is de , de Energy Service Company. Een speciaal opgericht bedrijf neemt het volledige beheer van een groot gebouw of vastgoedcluster voor zijn rekening, inclusief energie- en onderhoudskosten. De ESCo haalt zijn rendement uit doorgevoerde energiebesparingen. (In Rotterdam is een ESCo opgericht voor negen gemeentelijke zwembaden.)

Foto: Peter Schmidt

Real Options

Tot slot liet de hoogleraar financiële economie wat licht vallen op de benadering bij de financiering van gebiedsontwikkeling, als alternatief voor de rigide DCF-methode. Een Real Options benadering maakt onzekerheid – financieel risico – tot vriend. Bij deze berekeningsmethode worden verschillende opties en scenario´s meegewogen. Brounen ging op de complexe financiële techniek niet in. Zoveel is duidelijk dat Real Options veel meer ruimte laat – in feite waarde toekent – aan flexibiliteit en fasering. Brounen noemde deze waarderingsmethode daarom “de harde [financiële, KH] kant van organisch ontwikkelen.”

Prof. dr. Hans de Jonge (hoogleraar vastgoedbeheer en ontwikkeling TU Delft, directievoorzitter van de Brink Groep en lid Academisch Comité MCD) richtte de blik ver voorbij Lobith. “Er is geen houden aan, rond 2025 woont 70% van de mensheid in grote steden. Over de hele wereld moeten we stad maken, maar we weten niet hoe het moet. Het is in ieder geval iets heel anders dan stenen stapelen.” De naoorlogse periode laat rampzalige mislukkingen zien, bijvoorbeeld de (extreme) functiesplitsing volgens Le Corbusier, met monofunctionele hoogbouwwijken als gevolg. Voor we het door hebben is de opgave veranderd, duiken onvoorziene problemen op. Bij China denken we aan ongebreidelde groei, maar op dit moment treedt een groot vergrijzingsprobleem aan de dag. Er is zelfs al sprake van herontwikkeling, niet van louter sloop en nieuwbouw. Volgens de hoogleraar beleven we nu het moment waarop de kapitalistische economie in een down swing is geraakt. Leegloopt. Na zestig jaar is het zover, precies volgens de golfbeweging uit de theorie van Kondratieff. “Deze reset, wereldwijd, is het moment waarop innovatieve dingen tevoorschijn komen. Dit is een interessante tijd.” In de steden ontstaan andere ruimtegebruikspatronen, andere ruimtelijke typologieën. Wellicht is eigendom straks helemaal niet belangrijk meer, draait het allemaal om dienstverlening. Door de online infrastructuur kun je overal werken, thuis, onderweg of waar je maar bent.

Stad maken, gebiedsontwikkeling, is dus door onzekerheden omgeven, maar die moet je ook als kansen opvatten. Naast risk management zou opportunity management moeten staan, stelde De Jonge. “Waarom grijpen we naar schijnzekerheden? Naar juridisch dichtgetimmerde contracten en naar modellen die toch niet uitkomen?” “De mens is zo flexibel.” Door zijn mentale lenigheid kan de mens de huidige transitie aan, weet hij te innoveren, zich aan te passen. We kunnen bijvoorbeeld makkelijk toe met wat minder gebruiksruimte per persoon. “Momenteel komen er plannen voor kleinere woningen. Nu moet het, en nu kan het!”

Wat is mijn DNA?

Weer dichter bij de praktijk, in de gemeenten, stellen we vast dat de cashflow methode niet meer zaligmakend is voor gebiedsontwikkeling. Bij alle gemeenten samen ligt nog twee keer zoveel plancapaciteit op de plank dan er vraag is. “Nederland telt niet minder dan 180 woonboulevards! Hoezo gebiedsontwikkeling? We zijn gewoon dom geweest!” Met schaarsere publieke middelen is het zaak te prioriteren en scherpe keuzes te maken. “Wat is ons DNA als stad? Waar moeten we het mee verdienen? Is onze rol lokaal, regionaal of globaal?” Op dat denkspoor moet elke gemeente zijn strategie enten, aldus De Jonge. Hij waarschuwde voor het gijzelen van spontane initiatieven in beleid en programma´s. “Een aantal jaren geleden gebeurde er in Rotterdam op particulier initiatief iets goeds met een oude silo. Prompt stelt het gemeentehuis een ambtenaar aan op hergebruik van oude silo´s. Je moet niet het gras uit de grond trekken, zeg ik dan.”

In het slotdebat stelde Koen Westhoff (Rebel Group): “Er is geen gouden sleutel. Alles is locatie-, moment- en persoonsgebonden.” De Jonge lichtte de titel Prospectus van de stad toe: “Geld aantrekken doe je met een prospectus. Wat hebben we als stad te bieden, wie zijn onze investeerders?” Een vertegenwoordiger van het veelgeplaagde Den Helder vertelde dat de gemeente druk op zoek is naar haar DNA. Moet Den Helder met zijn troef offshore samenwerking zoeken met Rotterdam? Is het doortrekken van de Randstad tot het topje van Noord-Holland de echte oplossing? Binnen de stad heerst weinig ondernemersgeest, wellicht als gevolg van de dominantie van de marine. De Jonge benoemde nog eens de voorwaarden aan de kant van de gemeente: helder en betrouwbaar zijn, kaderstellend, en ook pragmatisch. “Laat grote vissen niet zwemmen.” Wat opportunisme betreft kunnen gemeenten en projectontwikkelaars elkaar de hand schudden, merkte Geurt van Randeraat op. Een Amsterdamse ambtenaar kon dat beamen. “Het Strategisch Plan van de stad is gewoon een papieren tijger. Als er morgen een ontwikkelaar aanklopt met een afwijkend plan krijgt hij gewoon groen licht, hoor.” De Jonge vond een strategie en een wettelijk kader toch nodig en nuttig. “Je kunt in ieder geval definiëren wat je niet wil. En beperkingen maken mensen creatief.” Ook wees hij erop dat een strategie niet per se een rechte lijn naar een einddoel trekt. “Volgens de transitietheorie van Jan Rotmans definieer je waar je niet wilt uitkomen en daarnaast welke mooie uitkomsten ook mogelijk zijn.” De Jonge vond dat we ons te veel laten leiden door risicoanalyse, mkba´s en rekenexercities en dat boekhouders en juristen de koers bepalen. “Maar leven begint bij geloven in dingen.”

* Brounen, D., Cox, R., & Neuteboom, P. (2012). Safe and satisfied: External effects of homeownership in Rotterdam. Urban Studies, 49(12), 2669-2691.

Datum: dinsdag 11 juni 2013
Locatie: Stadsontwikkeling Rotterdam, Europoint II
Organisatie: MCD, Rotterdam (www.mastercitydeveloper.nl)