Naar een systematische monitoring van de realisatie van woningbouwplannen

In discussies over het woningtekort gaat het vaak over de aanbodzijde van de woningmarkt: er zijn niet genoeg woningen om te voldoen aan de (groeiende) vraag. Lang was het devies dat er veel nieuwe woningbouwplannen bij moesten komen om het woningtekort in te lopen. We zouden een tekort aan plancapaciteit hebben. Daarom werden lokale overheden gestimuleerd extra capaciteit op te bouwen. Ze werden aangemoedigd om te sturen op een planvoorraad die voor 130 procent voorzag in de geraamde behoefte naar woningen in hun regio. Zo zouden er uiteindelijk altijd genoeg plannen op voorraad zijn, daarbij rekening houdend met de onvermijdelijke planuitval en vertraging.

Meer aandacht voor bestaande plannen

Uit inventarisaties van ABF Research blijkt al een aantal jaar dat in veel provincies de planvoorraad inderdaad circa 130 procent van de opgave bedraagt. Een van de betrokken onderzoekers stelt dan ook dat er “ruim voldoende woningen” in voorbereiding zijn om het woningtekort gestaag in te kunnen lopen. Tegelijkertijd becijferde het CBS echter dat het aantal vergunde nieuwbouwwoningen vorig jaar 16 procent lager lag dan het jaar ervoor. In het eerste kwartaal van dit jaar daalde het aantal vergunningen zelfs met bijna een kwart. Dit leidt tot een vermindering van de bouwstroom en dus ook minder (nieuw) aanbod van woningen.

Tussen goedkeuring en realisatie

Het lijkt er dus op dat veel plannen vertraging oplopen of zelfs helemaal niet tot (volledige) realisatie komen, de royale plancapaciteit ten spijt. In ons onderzoek hebben we gekeken in hoeverre hiervan sprake is in een specifiek stadium binnen het plan- en bouwproces: de fase tussen de planologische goedkeuring en de uiteindelijke realisatie. We beschouwen een woningbouwplan daarbij als ‘goedgekeurd’ wanneer er een bestemmingsplan is vastgesteld door de gemeenteraad en de bezwaarprocedure is doorlopen (een ‘onherroepelijk plan’), tot en met een eventuele behandeling bij de Raad van State.

Dat er vertraging en uitval optreedt bij plannen in de initiatief- of de haalbaarheidsfase van de ontwikkeling is geen verrassing, maar er zijn aanwijzingen dat dit ook speelt bij reeds goedgekeurde plannen.

Eerder onderzoek door het Planbureau van de Leefomgeving heeft laten zien dat er voor veel woningen in vastgestelde bestemmingsplannen nog geen vergunning was aangevraagd, laat staat dat er al was gestart met de bouw. De auteurs concludeerden dan ook dat planologische goedkeuring een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde is voor daadwerkelijke realisatie van woningbouwprojecten. Meer recent liet een verkennend onderzoek van het Kadaster en de Vrije Universiteit zien dat zelfs bij vergunde woningen de verschillen in bouwtijd groot zijn. Bij een op de vijf projecten liet de start van de bouw meer dan een jaar op zich wachten.

Veel verklaringen voor uitval

Het verschil tussen de woningen in de planvoorraad en de daadwerkelijke bouwproductie wordt in de wetenschappelijke literatuur aangeduid als een ‘implementatiekloof’. Oftewel: het aantal woningen in woningbouwplannen is niet per sé gelijk aan de daadwerkelijke realisatie. Vanuit wetenschap en praktijk zijn de afgelopen jaren veel verklaringen aangedragen waarom bouwplannen niet (tijdig) tot realisatie komen. Denk aan veranderde markomstandigheden, leverantie-problemen, politieke invloeden, maar ook belemmeringen vanuit wet- en regelgeving. De invloed van deze verschillende factoren op de doorlooptijd van goedgekeurde plannen is echter zelden systematisch en op grote schaal onderzocht. Het ontbreekt daardoor aan kennis over het relatieve belang van deze potentiële knelpunten en belemmeringen.

Voor onze analyse maken we gebruik van een zogenaamde duuranalyse waarbij gekeken wordt hoeveel tijd er zit tussen de goedkeuring van woningbouwplannen en de daadwerkelijke realisatie. We volgen individuele woningbouwplannen door de tijd en meten hoe lang het duurt voordat de éérste woning wordt opgeleverd én het volledige plan is opgeleverd. De looptijd tot een van de twee gebeurtenissen noemen we de doorlooptijd van het plan.

We gebruiken daarvoor provinciale jaaroverzichten van plannen die ook door ABF Research worden gebruikt voor de nationale monitoring van de plancapaciteit. Voor drie provincies hebben we bijna 15 jaar aan overzichten gecombineerd tot één grote dataset waarin elke regel een specifiek plan in een specifiek jaar betreft. Elk plan hebben we daarnaast gelinkt aan het corresponderende bestemmingsplan op ruimtelijkeplannen.nl. Daarmee weten we zeker dat het plan finaal goedgekeurd is en kunnen we nauwkeuriger bepalen hoeveel tijd er is verstreken sinds een bestemmingsplan onherroepelijk is geworden.

Grote verschillen in doorlooptijd

Bij de helft van alle woningbouwplannen die in dit onderzoek zijn geanalyseerd, duurt het ongeveer 2,5 jaar voordat de eerste woning wordt opgeleverd. De verschillen tussen plannen zijn echter groot. Bij ongeveer een kwart van de plannen wordt binnen vier kwartalen gestart met de bouw, terwijl bij een op de vijf plannen de eerste woning na 5 jaar nog steeds niet is opgeleverd. Als we kijken naar hoe lang het duurt voordat woningbouwplannen volledig zijn gerealiseerd, zien we dat de helft van de plannen pas na 16 kwartalen volledig is gerealiseerd. Dat is vier jaar nadat het plan planologisch is goedgekeurd. Ook hier zijn de onderlinge verschillen in doorlooptijden groot.

Corrigeren voor projectgrootte

Vervolgens hebben we gezocht naar oorzaken voor deze verschillen in doorlooptijden. Een voor de hand liggende verklaring is de grootte van het plan. Met name grote woningbouwprojecten worden immers gefaseerd ontwikkeld, waarbij plannen niet in een keer vol worden gebouwd. We controleren in de analyses daarom voor het aantal nieuwe woningen waarin het plan voorziet. Anders gezegd, de uitkomsten over de invloed van andere factoren zijn gebaseerd op een ‘gestandaardiseerd’ plan waarbij de verschillen in doorlooptijd tussen grote en kleine plannen zijn uitgesloten. Ook nemen we onherroepelijke bestemmingsplannen die nog verder uitgewerkt moeten worden (in fasen) niet mee in de analyses.

Een belangrijke constatering in ons onderzoek is dat veranderingen in woningprijzen de doorlooptijd van woningbouwplannen beïnvloeden. Er bestaat een negatief verband tussen stijgende prijzen en de realisatiekans. Met andere woorden, stijgende woningprijzen zorgen voor langere doorlooptijden van woningbouwprojecten. Dit kan betekenen dat er door investeerders wordt ingespeeld op de verwachting dat in de toekomst hogere prijzen gevraagd kunnen worden.

We verwijzen hier naar Rutger-Jan Lange en Coen Teulings die stellen dat het rationeel kan zijn om te wachten met investeren bij stijgende huizenprijzen. Zij baseren zich onder meer op de reële optietheorie. Deze benadering stelt ook dat een hogere mate van (prijs)onzekerheid leidt tot uitstelgedrag. In onze analyse hebben we daarom ook een indicator voor prijsonzekerheid getoetst, maar deze bleek niet significant. Wel moet worden opgemerkt dat onze indicator van prijsonzekerheid relatief simpel is in vergelijking met eerdere studies.

Bouwkosten hebben geen effect

Als één factor op dit moment de meeste aandacht van de sector geniet, zijn het wel de bouwkosten. Deze zijn in de afgelopen jaren explosief gestegen, waardoor veel woningbouwplannen niet meer rond te rekenen zijn. We zouden dan ook verwachten dat stijgende bouwkosten van invloed zijn op de doorlooptijd van woningbouwplannen. We nemen echter geen effect waar van veranderingen in bouwkosten op de doorlooptijd van woningbouwplannen. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat we plannen hebben gevolgd tot het eerste kwartaal van 2022, waardoor de explosieve stijging van de bouwkosten na 2020 maar beperkt terug te zien is in de data.

Juist sneller voltooid

We hebben ook de doorlooptijd vergeleken van binnenstedelijke plannen en initiatieven op uitleglocaties. Uit de analyses blijkt dat de start van de bouw meer tijd in beslag neemt bij binnenstedelijke plannen. Een mogelijke verklaring hiervoor kan zijn dat het over het algemeen langer duurt voordat er gestart kan worden op dergelijke locaties. Hier is immers vaker sprake van belemmerende factoren zoals versnipperd eigendom, veel grondeigenaren, verontreinigde gronden en bestaande opstallen. Aan de andere kant laten de resultaten zien dat binnenstedelijke plannen wel sneller worden voltooid.

De gangbare veronderstelling is dat binnenstedelijk bouwen complexer is en daardoor meer tijd vergt. Onze analyse impliceert dat dit vooral van toepassing is op de voorbereidende werkzaamheden van een project. Zodra er is gestart met de bouw komen binnenstedelijke plannen gemiddeld gezien juist sneller tot voltooiing dan plannen op uitleglocaties. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat er bij binnenstedelijke locaties al vaak voldoende infrastructuur en voorzieningen in de nabijheid aanwezig zijn. Deze hoeven niet eerst aangelegd te worden alvorens met het plan kan worden gestart.

Het is bekend dat gebiedsontwikkeling een proces van de lange adem is. We kennen genoeg praktijkvoorbeelden waar het moeilijk is om een schop in de grond te krijgen. Onze analyses bevestigen dit beeld. Voor specifieke casussen weten we vaak wel te achterhalen welke (combinaties van) factoren voor de vertraging zorgen, maar het ontbreekt aan kennis en inzichten die het niveau van individuele casussen overstijgen. Het loont daarom om plannen door de tijd te volgen en om de relatie tussen verschillende factoren en de doorlooptijd systematisch te analyseren. In dit onderzoek hebben we slechts een beperkt aantal factoren onderzocht die van invloed zijn op de doorlooptijden van plannen. Ook is slechts naar een specifiek onderdeel van het plan- en bouwproces gekeken. Een vergelijkbare analyse voor de tijd die verstrijkt tussen eerste initiatief en goedkeuring zou weleens een ander beeld kunnen opleveren.

Behoefte aan feiten

Om een probleem effectief aan te pakken, is het essentieel om te weten hoe dit probleem er precies uit ziet. De afgelopen jaren is een groot aantal knelpunten en belemmeringen aangedragen als verklaring voor de stagnatie in de woningbouw, variërend van stikstofwetgeving tot een tekort aan capaciteit bij gemeenten en ontwikkelaars. Meer feitelijk onderbouwde kennis over het belang van deze verschillende factoren binnen het plan- en bouwproces kan helpen om beleid en de programmering voor woningbouw lokaal en nationaal te optimaliseren. Zo kan er bijvoorbeeld geprioriteerd worden in de plancapaciteit door bijvoorbeeld voorrang te geven aan in potentie ‘snelle plannen’. Dit zal uiteindelijk helpen met het verkleinen van die ‘implementatiekloof’.