Naar meer balans in het natuurbeleid en een natuurinclusieve gebiedsontwikkeling

In het Nederlandse natuurbeleid, ruimtelijk ordeningsbeleid en plattelandsbeleid (NPLG) ligt – waar het de natuur aangaat – de nadruk op natuurbescherming die nodig is vanwege de Europese verplichtingen. Hierbij gaat het om de ‘intrinsieke’ waarden van natuur: natuur heeft waarden op zichzelf, onafhankelijk van de mens. Het beleid is gericht op de bescherming van specifieke planten- en diersoorten en bijzondere habitats die van belang zijn voor behoud en herstel van de biodiversiteit. Dit is vastgelegd in de Vogel- en de Habitatrichtlijn (VHR) van de EU.

Nuttig voor de mens

Recent is er in het beleid ook aandacht ontstaan voor een andere waarde van natuur, namelijk die van een natuur die nuttig is voor de mens. Natuur wordt daarbij gezien als een bron van allerlei zaken die mensen nodig hebben, zoals voedsel, bouwmaterialen en water. Natuur is ook de leverancier van nuttige diensten, zoals het reguleren van het klimaat of zuiveren van de lucht. Ze heeft dan ‘instrumentele’ waarden; de levering van ‘nuttige’ diensten aan de mens, ook wel ecosysteemdiensten genoemd. Denk aan het vastleggen van CO2 (bijvoorbeeld door het vernatten van het veen of het aanleggen van bos), verkoeling brengen in het bebouwd gebied en de bevordering van zowel de fysieke als mentale gezondheid.

Maar voor veel mensen heeft natuur ook heel andere functies, waarden en betekenissen. Mensen kunnen zich verbonden voelen met de natuur, gehecht zijn aan een park of bos in hun omgeving, ze vinden spirituele betekenis in de natuur of putten inspiratie uit de schoonheid ervan. Natuur is daarmee een onderdeel van de individuele en collectieve identiteit van mensen. In het huidige natuurbeleid is weinig aandacht voor deze ‘relationele’ waarden die mensen aan natuur hechten. En dat is een gemis. Een natuurbeleid dat veel meer dan nu weerspiegelt dat mensen de natuur op verschillende manieren waarderen, heeft naar ons idee een veel grotere kans op acceptatie en draagvlak.

Natuur in beleid

De drie beleidsdocumenten die verschenen in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) (Startnotitie, Ontwikkeldocument, Ontwerp), de NOVI en het Voorontwerp voor de Nota Ruimte laten qua doelstelling en richting niets aan duidelijkheid te wensen over. Bodem, water en biodiversiteit (KRW en VHR) – met andere woorden het gehele ecologische systeem – worden sturend bij keuzes over aard en intensiteit van het ruimtegebruik. Ze worden daarmee ook richtinggevend voor het natuurbeleid en het omgevingsbeleid (de ruimtelijke ordening). Daarnaast formuleert het Rijk structurerende keuzes die de provincies moeten uitwerken. Het gaat dan bijvoorbeeld over de overgangsgebieden tussen natuur en landbouw en een groen-blauwe dooradering van het landelijk gebied. Die principes en structurerende keuzes zullen – linksom of rechtsom – grote consequenties hebben voor ruimtegebruik en gebiedsontwikkeling.

In de meest recente beleidsdocumenten van Rijk én Provincies (Omgevingsvisies (POV) en PPLG’s) staan de intrinsieke waarden van natuur voorop; zij wordt (voor zichzelf) beschermd. Het benutten van de natuur door de mens en de beleving van de natuur koppelen op zijn best mee. Dit dominante waardenperspectief wordt ingegeven vanuit de internationaal overeengekomen VHR-doelen en klimaatovereenkomsten. Die worden in deze beleidsdocumenten vooral beschreven als juridisch en politiek gezien verplichtende doelen. Ze worden niet zozeer benaderd vanuit morele, ethische of relationele overwegingen. Daarmee is het natuurbeleid sterk geformaliseerd en gejuridiseerd, en tevens versmald tot specifieke kwetsbare soorten en leefgebieden. De betekenis van het héle ecologische systeem, binnen én buiten de natuurgebieden, is daarmee buiten beeld geraakt.

Bredere benadering

Tegelijkertijd zien we een beleidsbeweging naar een landsbrede ‘basiskwaliteit natuur’ en het streven naar een ‘natuurinclusieve samenleving’. Op zijn minst wordt gestreefd naar een ‘natuurinclusief ruimtegebruik’, zoals verwoord in het Ontwerp NPLG en het Voorontwerp Nota Ruimte. Ook bij de Nationale Parken zien we een heroriëntatie. In het in 2023 verschenen Beleidsprogramma Nationale Parken 2024-2030 wordt benadrukt dat bescherming van natuur en landschap hand en hand gaat met de beleving daarvan, zowel binnen als buiten de beschermde natuurgebieden. Nationale Parken ‘nieuwe stijl’ kunnen een belangrijk vehikel zijn voor gebiedsgerichte samenwerking, versterking van regionale identiteiten en vergroting van maatschappelijke betrokkenheid.

Deze beoogde verbreding van het natuurbeleid kan leiden tot een bredere waardenoriëntatie in het omgevingsbeleid: het verweven van ‘natuur’ met ander ruimtegebruik, waarbij naast het intrinsieke ook het instrumentele en relationele waardenperspectief kan worden meegenomen. Maar zover is het nog niet.

Met de juridisering en de bewuste versmalling van het natuurbeleid zijn de relationele waarden van natuur vrijwel geheel uit de beleidsaandacht verdwenen. Het natuurbeleid loopt daarmee het risico het maatschappelijke draagvlak te verliezen (zie ook Dirkx et al. 2019; Mattijssen et al. 2020; Rli 2023). Daarmee komt ook de politieke legitimiteit in de knel, met vervolgens weer effecten op de juridische legitimiteit (zie figuur 1).

In het omgevingsbeleid (NOVI, Voorontwerp Nota Ruimte, POV’s) en in het NPLG wordt wél aandacht besteed aan de relationele waarden van het landschap. Hier wordt dan verwezen naar de belevingswaarde, de cultuurhistorische betekenis en de (individuele en collectieve) identiteitsverlening van het landschap, waaronder het agrarische cultuurlandschap. Aangezien voor veel mensen natuur en landschap één zijn, ligt hier een aanknopingspunt voor het natuurbeleid. Wanneer het relationele waardenperspectief op natuur én landschap een belangrijker plek krijgt in zowel het omgevingsbeleid als het natuurbeleid, kan dit de legitimiteit van en het draagvlak onder het natuurbeleid vergroten en verbreden. Omgevingsbeleid en gebiedsontwikkeling worden dan landschapsinclusief én natuurinclusief. Het natuurbeleid wordt landschapsinclusief en ‘mensinclusief’. Van Nationale Parken ‘nieuwe stijl’ tot natuurinclusieve gebiedsontwikkeling.

Expliciet beleid

Aandacht voor de relationele waarden van natuur hoeft daarbij niet ten koste te gaan van de ‘hardheid’ en daarmee juridische legitimiteit van het natuurbeleid. Integendeel, het een kan het ander juist versterken: het borgen van ‘harde waarden’ (kwantitatief: behoud van soorten) gaat gepaard met het borgen van ‘zachte waarden’ (kwalitatief: betekenis voor mensen). Het maatschappelijke draagvlak voor het natuurbeleid kan nog verder worden versterkt door een grotere aandacht voor de instrumentele waarden van natuur en een vollediger blik op de verscheidenheid van ‘diensten’ die de natuur aan de mens kan leveren. En voer daar dan ook expliciet beleid op, bijvoorbeeld in de vorm van meervoudig ruimtegebruik, groen-blauwe dooradering tot in de stad, nieuwe bossen, op natuur gebaseerde oplossingen en natuurinclusieve landbouw.

In het natuurbeleid is het idealiter geen kwestie van of-of, maar van en-en-en: én een (harde) juridische borging van de intrinsieke waarden van natuur garanderen, én het (harde en brede) ‘nut’ van de natuur voor mensen expliciteren, verduidelijken en in beleid omzetten, én de relationele waarden van natuur benadrukken. Met een grotere aandacht voor zowel de instrumentele als de relationele waarden van natuur wordt ook de (zachte) maatschappelijke betrokkenheid bij de natuur en het draagvlak voor het natuurbeleid gestimuleerd. Relationele waarden zijn bovendien sterke drijfveren voor het genereren van actieve betrokkenheid bij de natuur (zoals vrijwilligerswerk).

Op deze manier komen we in het natuur- en bredere omgevingsbeleid tot een meer afgewogen balans tussen de drie waardenperspectieven op natuur. Dat geldt ook voor het beleidsstreven naar een ‘basiskwaliteit natuur’ en ‘natuurinclusief ruimtegebruik’. Ook de concrete invulling van deze begrippen en strevingen kan vanuit het drievoudige waardenperspectief worden benaderd.

Drie perspectieven

Een robuust, verbreed, meer gebalanceerd en maatschappelijk gedragen natuurbeleid gaat uit van alle drie waardenperspectieven van natuur. Dat vergroot de (eveneens drievoudige) legitimiteit van het natuurbeleid. Het natuurbeleid kan op deze manier dan ook beter gekoppeld worden aan andere beleidssectoren, leefomgevingsopgaven en gebiedsontwikkeling. Wat vraagt dit voor acties?

In de eerste plaats moeten de intrinsieke waarden meer dan nu worden gemotiveerd vanuit het streven naar een veerkrachtig en biodivers ecosysteem: een robuust NNN én natuurinclusief ruimtegebruik (of basiskwaliteit natuur) daarbuiten. Aandacht voor de instrumentele waarden van natuur gaat via het omgevingsbeleid (ruimtelijk ordeningsbeleid) met het krachtig stimuleren van meervoudig, natuurinclusief en synergetisch ruimtegebruik. En wellicht zelfs via een ‘ladder natuurinclusief’, waarin bij elke leefomgevingsopgave in eerste instantie wordt verkend of een op de natuur gebaseerde oplossing (nature-based solution) of een natuurinclusieve gebiedsontwikkeling mogelijk is.

Aandacht voor de relationele waarden van natuur heeft ook een eigen spoor en trekt gezamenlijk op met de belevingswaarde in het landschapsbeleid. Deze waarden zijn veel moeilijker kwantitatief afrekenbaar te formuleren. Toch is het mogelijk de ‘zorg voor landschap’ – en daarmee de relationele waarden van natuur – te borgen in het omgevingsbeleid. Dat kan in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) zoals het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) dat is gekoppeld aan de Omgevingswet (zie ook PBL 2019).

Een breder maatschappelijk begrip voor en draagvlak onder het natuurbeleid kan lopen via het spoor van het ‘cultuurlandschap’. Daarin zijn identiteiten, opvattingen over schoonheid en maatschappelijke betrokkenheid al wél sterker ontwikkeld, ook in het ruimtelijk ordeningsbeleid in het recente verleden. In de woorden van Mattijssen et al. (2020, p. 407): “…nature conservation should not be approached from a narrow, sectoral perspective. Rather, a relational perspective calls for an integrated landscape approach, promoting the view that nature is part of the landscape in which it is embedded”.

Bredere discussie

Het Nederlandse natuurbeleid lijkt gebaat bij een meer afgewogen balans tussen de drie – elk te borgen – natuurwaardenperspectieven en daarmee met een (zowel inhoudelijke als geografische) verbreding van de beleidsdoelstellingen. Het belang van natuur, de verschillende waarden daarvan en de legitimiteit van het natuurbeleid worden dan onderwerp van een veel bredere maatschappelijke discussie, wat kan leiden tot meer betrokkenheid en draagvlak in de samenleving. Pas bij een maatschappelijk besef van dat bredere belang van de natuur, kan een zinvolle definitie en meervoudige (vanuit drie waardenperspectieven) invulling van het concept 'basiskwaliteit natuur' plaatsvinden, worden toegewerkt naar een veerkrachtig, biodivers ecosysteem, en het pad worden ingeslagen naar natuurinclusief ruimtegebruik en – daarmee – een natuurinclusieve gebiedsontwikkeling.

Het proces van transformatie van een gebied (gebiedsontwikkeling) is altijd complex omdat er veel partijen aan deelnemen en de directe belanghebbenden (bestaande en toekomstige bewoners, werknemers, ondernemers) stevig in zo’n proces staan maar zich tegelijkertijd onzeker voelen over het mogelijke resultaat. Dat maakt dat mensen zich soms ingraven en meer focussen op hun eigen belang. Wanneer de verschillende waarden van natuur zijn geborgd in bijvoorbeeld omgevingsverordeningen en instructieregels – nog los van het richtinggevende adagium ‘water en bodem sturend’ – dan geeft dat een helder kader bij de onderhandelingen: de relationele waarde van natuur hoeft niet met veel moeite te worden ingebracht in het proces, het is dan immers onderdeel van het proces van afweging.

Meer betrokkenheid

Dat klinkt nog formeel. Belangrijk is het effect daarvan. Een breder maatschappelijk begrip voor wat er bij een gebiedsontwikkeling gaande is (en wat er op het spel staat) kan leiden tot een grotere betrokkenheid bij belanghebbenden (men wil meepraten) en meer begrip voor elkaars standpunten en percepties. Dat maakt het proces niet meteen gemakkelijker, maar de discussie zal meer gaan over mogelijkheden voor synergie en minder over conflicten. Uiteindelijk leidt dat tot meer draagvlak voor zowel het proces als het resultaat van gebiedsontwikkeling.