Nationaal actieplan voor woningbouw is te kort door de bocht

Vorige week riep een brede alliantie van onder meer gemeenten, projectontwikkelaars, bouwers, woningbouwcorporaties, makelaars en beleggers de regering op ‘Nederland uit de crisis te investeren’. De boodschap is dat de woningbouwproductie, juist in de coronacrisis, versneld moet worden.

Het pleidooi bouwt voort op de onlangs uitgebrachte verklaring ‘Samen doorbouwen aan Nederland’. Om het grote woningtekort in te lopen is in de komende tien jaar een jaarproductie van 90.000 woningen nodig. De brede alliantie pleit voor aanvullend beleid en vindt dat een extra investeringsimpuls door het Rijk noodzakelijk is om dit voor elkaar te krijgen, bovenop de al toegezegde miljard euro. Hoewel ik de behoefte aan een forse versnelling van de woningbouwproductie en de noodzaak van aanvullende maatregelen niet bestrijd, plaats ik wel kanttekeningen bij de voorgestelde maatregelen. Bovendien zijn enkele waarschuwingen op zijn plaats.

Exploitatietekorten vullen

De opstellers van de brief aan het Kabinet beginnen met een vreemd voorstel: een investeringspakket moet in stelling worden gebracht om woningen te bouwen, ook bij onverhoopt wegvallen van de marktvraag. Dat lijkt me ongewenst. Wie kopen die woningen dan? Is de gedachte hier dat als de vraag inzakt, dat de prijzen van nieuwbouwwoningen dan dalen, waardoor de opbrengsten van bouwend Nederland terugvallen, en het investeringspakket dan dat gat moet vullen? Zo ja, dan moet je ook opschrijven dat het om een bijdrage aan de sector gaat. Ik kan mij overigens voorstellen dat andere economische sectoren hier ook wel oren naar hebben.

Kort door de bocht

In het pleidooi van de brede alliantie wordt verwezen naar het recente rapport ‘Crisis en crisismaatregelen in de bouw’ van het EIB (in opdracht van het ministerie van BZK) waarin de effectiviteit van een dergelijk investeringspakket wordt onderbouwd. Het EIB heeft een aantal trends die zich hebben voorgedaan in de vorige crisis min of meer doorgetrokken naar de huidige situatie. Vervolgens heeft het EIB gesteld dat de beleidsmaatregelen in de vorige crisis gewerkt hebben en dat dus nu ook wel zullen doen. Dat acht ik wat kort door de bocht.

Het lijkt me nu erg voorbarig om de huidige situatie direct met de vorige crisis te vergelijken. Vooralsnog stijgen de prijzen van woningen nog door; heel anders dan tijdens de vorige crisis. Bovendien ligt het nogal voor de hand dat de beleidsmaatregelen (stimulering van de vraag, fiscale maatregelen voor de bouw en financiële ondersteuning van nieuwbouw) een zeker effect sorteren: met overheidssubsidie maak je de business case aantrekkelijker. Maar of dit het meest effectieve pakket is en een efficiënte besteding van publieke middelen, is niet onderzocht en bovendien blijven de verdelingseffecten (wie wordt er beter van en wie wordt er slechter van) en de effecten op de marktwerking buiten beschouwing.

In de verkeerde zakken

De opstellers van de brief aan het kabinet beargumenteren ook nog dat (anticyclisch) investeren in woningbouw bijzonder efficiënt en effectief is, omdat in vergelijking tot andere sectoren het weglekeffect naar het buitenland gering is en het multipliereffect – denk aan verdieneffecten aanleverende industrie; consumptieve uitgaven in bouwmarkten en woonwinkels - groot. Dat kan zo zijn, maar er is wel een gevaar van andere weglekeffecten. Dat hangt met name samen met de eigendomsverhoudingen op de grondmarkt. Indien de woningbouwproductie toeneemt, neemt de vraag naar grond toe en zullen grondeigenaren daar mogelijk enorm profijt van hebben. Dat kunnen de oorspronkelijke (agrarische) grondeigenaren zijn, maar ook projectontwikkelaars en gemeenten die strategisch grondposities hebben ingenomen. 

Het is niet ondenkbaar dat een deel van de investeringsimpuls in de zakken van de grondeigenaren verdwijnt. Het is heel ingewikkeld om dit weglekeffect te voorkomen, tenzij gemeenten weer massaal actief grondbeleid gaan voeren en vroegtijdig grond gaan verwerven (maar daar zouden ze nu waarschijnlijk toch al te laat mee zijn). Een ander weglekeffect is gelegen in een stijging van de bouwkosten. Toen we uit de vorige crisis kwamen hebben we ook een forse stijging van de bouwkosten gezien. Dat is uiteraard gunstig voor de aannemers, maar vermindert de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkeling. De rijksinvesteringen missen dan hun doel en hebben voornamelijk een prijsopdrijvend effect.

Duurzame nieuwbouw is al rendabel

Gesteld wordt verder dat een investeringsimpuls noodzakelijk is om energieneutrale, klimaatadaptieve, natuurinclusieve, circulaire en goed bereikbare nieuwbouwwijken te bouwen. Ik vraag me af of nieuwbouwwijken in deze nu het grootste probleem zijn. Juist bij nieuwbouw kan dit vaak al rendabel worden gemaakt. Het zijn echter de bestaande wijken waar een veel groter knelpunt én een grotere urgentie op het gebied van duurzaamheid (energieneutraal en dergelijke) is. Laat daar die investeringsimpuls maar naar toe gaan wat dit punt aangaat.

Harde plancapaciteit

Tenslotte wordt gerefereerd aan de steeds terugkerende discussie over plancapaciteit. Onvoldoende plancapaciteit – de schuld van trage besluitvorming binnen gemeenten en provincies – draait de snelheid in de nieuwbouw van woningen de nek om. Onder andere uit onderzoek van ABF (Inventarisatie plancapaciteit, oktober 2019) blijkt echter dat er in feite voldoende plancapaciteit is voor de woningbouwbehoefte in de komende 10 jaar.

Vooral als we naar de harde plancapaciteit kijken blijkt er echter iets vreemds aan de hand te zijn. ABF becijfert de huidige harde plancapaciteit op zeker 385.000 woningen (maar waarschijnlijk ligt het aantal hoger). Een plan wordt meestal pas ‘hard’ gemaakt kort voordat de realisatie van de nieuwbouw een aanvang neemt (beroep tegen het voorgenomen bestemmingsplan is nog wel mogelijk). Het is bovendien niet logisch een plan hard te maken als het plan financieel onrendabel zou zijn. Dit kan niet anders betekenen dan dat er klaarblijkelijk vaak nog een fiks aantal jaren zit tussen het hard maken van het plan en de bouw van woningen.

Mogelijk spelen hier strategische belangen van projectontwikkelaars en gemeenten een rol, bijvoorbeeld om de productie te spreiden over een langere periode, omdat men de markt niet wil ‘verstoren’ of omdat men hoopt op hogere verkoopprijzen over een paar jaar. Dat kan ik allemaal niet bewijzen, maar het lijkt me verstandig om dit beter uit te zoeken. Duidelijk is wel dat onvoldoende grip op die harde plancapaciteit de effectiviteit van sturing op plancapaciteit ongewis maakt.

Tegengestelde belangen

Naast vraagtekens bij de aannames van het actieplan zijn ook nog enkele serieuze waarschuwingen op zijn plaats. In de eerste plaats is het mooi dat de initiatiefnemers de handen ineenslaan voor een plan om de woningproductie op te voeren, maar niet vergeten moet worden dat er per definitie tegengestelde belangen zijn. Wat de een ziet als een gezonde woningmarkt, ziet de ander misschien als een slecht werkende markt. Die tegengestelde belangen zitten hem met name in planologische afwegingen, de (her)verdeling van de opbrengsten uit woningbouw en de ontwikkeling van prijzen voor nieuwbouwwoningen.

Planologisch gaat het vooral om de steeds terugkerende vraag of woningen in bestaand stedelijk gebied of op uitleglocaties gebouwd moeten worden. Die discussie wordt nu al jaren gevoerd, maar zonder echte regie door het Rijk lijkt er maar geen einde aan te komen. De planologische keuze heeft bovendien effect op de opbrengstpotentie: uitleglocaties leveren geld op, bij binnenstedelijk bouwen moet er geld bij.

Met een mix van nieuwbouw op uitleglocaties en in bestaand stedelijk gebied hadden gemeenten vroeger, bij een actief grondbeleid, de mogelijkheid om te verevenen tussen locaties. Met opbrengsten van uitleglocaties subsidieerden gemeenten hun transformatieopgaven. Zonder actief gemeentelijk grondbeleid vervalt de vereveningsmogelijkheid. Het conflict – winstgevend bouwen op uitleglocaties ten koste van de open ruimte of verliesgevend transformeren van bestaand stedelijk gebied en bijdragen aan stedelijke vernieuwing – is al zo oud als de ruimtelijke ordening. Samenwerking in een brede publieke-private alliantie klinkt op papier mooi, maar de werkelijkheid is complex.  

Een ander conflicterend belang betreft de ontwikkeling van prijzen voor nieuwbouwwoningen. De opstellers willen met de investeringsimpuls onder meer bereiken dat er een einde komt aan de sterke stijging van de woningprijzen uit het oogpunt van betaalbaarheid voor vooral starters, maar gebiedsontwikkeling is juist gebaat bij hoge woningprijzen. Hoge woningprijzen zijn plezierig voor zowel het gemeentelijk grondbedrijf (meer kostenverhaal mogelijk) als de markt (meer winst). Wat vinden we dan een acceptabele prijsontwikkeling?

Onwenselijke beïnvloeding van de markt

Dat brengt mij op de tweede waarschuwing. Een jaarlijkse investeringsimpuls door het Rijk beïnvloedt ontegenzeggelijk de marktwerking. Over de grondmarkt is wel eens gezegd dat er een voortdurende strijd is om het surplus, de winst. Plannen maken leidt tot waardestijging van de grond; subsidiëring van gebiedsontwikkeling vergroot het surplus en beïnvloedt de kansen van actoren op de grondmarkt om zich een deel van het surplus toe te eigenen, afhankelijk van hun onderhandelingspositie.

Hetzelfde kan gezegd worden over de woningbouwmarkt: stimuleren van de vraag naar nieuwbouwwoningen beïnvloedt de prijs van nieuwbouwwoningen en dat beïnvloedt op zijn beurt weer de bouwkosten, de waarde van de grond en de opbrengstpotentie van woningbouw. Daar is allemaal in beginsel niets mis mee, maar als je overheidsgeld in een economische sector stopt moet je wel goed weten wie daar beter van wordt. Het blijft vreemd dat, nu de woningprijzen hoger zijn dan ooit tevoren, de bouw van die woningen klaarblijkelijk nog steeds niet uit kan.

Slecht onderbouwde uitweg

Ik begrijp heel goed dat een pleidooi, gericht aan het kabinet, kort en krachtig moet zijn en dat de nuancering in de uitwerking van de plannen zit. Er zal vast nog wel ruimte zijn om details nader uit te werken en voorwaarden te stellen. Maar de oproep om de vooralsnog eenmalige woningbouwimpuls van het Rijk maar meteen langjarig structureel te maken vind ik een wel heel makkelijke en slecht onderbouwde uitweg uit een crisis waarvan we de details nog niet kennen.

Cover: Wikimedia Commons