Nationale grondbank moet het Rijk meer macht geven in de strijd om de ruimte

Uit de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) die minister Kajsa Ollongren van Binnenlandse Zaken in september vorig jaar naar de Tweede Kamer stuurde, bleek dat de nationale overheid het voornemen had weer een actieve rol te gaan spelen bij de ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkelingen in Nederland. Want, schetste de minister destijds, de ruimtelijke opgaven waar ons land voor staat zijn groot en complex, zowel qua benodigde ruimte als betrokken partijen.

De minister dacht onder meer aan de opzet van een Rijksontwikkelbedrijf, maar er was extra onderzoek nodig naar de risico’s en financiële randvoorwaarden die horen bij dit voornemen. Met dit instrument hoopte het Rijk meer regie te kunnen nemen bij gebiedsontwikkeling door “de inzet van grond in combinatie met versterking van het ruimtelijk instrumentarium en waar nodig kennis en kunde in prioritaire gebieden.”

Actief grondbeleid

In een brief die vorige maand naar de Tweede Kamer is gestuurd, vertelt de minister over de resultaten van dit aanvullende onderzoek. Met behulp van experts (waaronder van de Leerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft) is gekeken of en op welke manier een actief grondbeleid (het zelf verwerven van grond door de overheid en deze weer verkopen voor de gewenste functieverandering) de uitvoeringskracht van de overheid kan vergroten voor de NOVI-opgaven. De verkenning is uitgevoerd met in het achterhoofd drie van deze grote opgaven: de landbouwtransitie, de energietransitie en de woningbouwopgave.

Uit het onderzoek blijkt dat een actief grondbeleid “zeker voor de landbouwtransitie, meerwaarde kan hebben om de nodige uitvoeringskracht te bereiken voor het realiseren van de grote veranderopgaven waar ons land voor staat.” In het landelijk gebied kan actief grondbeleid namelijk helpen bedrijven te verplaatsen om zo ruimte te vinden voor kavelruil voor een betere bedrijfsvoering. Grond is bijvoorbeeld nodig om landbouw te kunnen extensiveren, aangezien dit een vorm van landbouw is die volgens de overheid wel goed past in de buurt van natuurgebieden.

Schuifruimte

Voor de energietransitie stelt Ollongren dat er voor 2030 onder meer ruimte nodig is om 35 terawattuur hernieuwbare energie op land op te wekken. “En ook daarna zal de energietransitie ruimte op zowel zee als land vragen om de in Parijs afgesproken CO2-reductie te kunnen realiseren.” Maar, zegt de minister zelf al in de brief, aan- en verkoop van grond is lang niet altijd noodzakelijk. Daarom moet er ook goed worden gekeken naar onder andere meervoudig ruimtegebruik.

Daarnaast biedt actief grondbeleid in het stedelijk gebied kansen. Gemeenten vertelden Ollongren dat transformaties van complexe locaties (bijvoorbeeld van industrie naar woningbouw) veelal een financieel tekort kennen. Actieve grondpolitiek is hierbij noodzakelijk, vertelt zij de Tweede Kamer: “Door als overheid te handelen vanuit een eigendomspositie kan - ook financiële - schuifruimte worden gecreëerd doordat verschillende grondposities worden gecombineerd.”

Nationale grondbank

De minister stelt dat (lokale) overheden al voldoende instrumenten hebben om grondbeleid (zowel actief als faciliterend) uit te kunnen voeren. Niettemin komt uit de verkenning ook naar voren dat een landelijke grondfaciliteit een belangrijke aanvulling kan zijn. Gemeenten en provincies beschikken in de praktijk namelijk niet altijd over voldoende middelen om grondbeleid-instrumenten (adequaat) in te zetten. Overheden zijn daarom de laatste jaren terughoudend geworden met het voeren van actief grondbeleid. Deze terughoudendheid vindt volgens Ollongren vooral haar oorzaak “in de beperkte financiële armslag alsmede in onvoldoende ambtelijke capaciteit en kennis bij sommige gemeenten en provincies.”

Een nationale grondbank, waarin al het grondbezit van de overheid op één centrale plaats wordt gebundeld, kan de ontbrekende schakel zijn die ervoor zorgt dat ook de huidige instrumenten en wetgeving beter kunnen worden benut. Met deze grondbank kan het Rijk niet alleen voor expertise en financiële zekerheid zorgen, maar ook de bestaande, eigen grondposities bundelen, onderling uitwisselbaar maken en verevenen. Hierdoor kunnen opgaven sneller en in samenhang aangepakt worden.

Tegelijkertijd kan een grondvoorraad overheden helpen ruimte voor ontwikkelingen te vinden als andere instrumenten niet snel genoeg voor beschikbare grond zorgen. Een ander belangrijk voordeel is volgens de verkenning het mogelijk maken van schuiven met grondposities en financiële verevening over de grenzen van de diverse domeinen en regio’s heen. “Dit past bij de schaal en de integraliteit van de ruimtelijke opgaven die de komende jaren aan de orde zijn.”

Gevaren

In de brief naar de Kamer wijst Ollongren er wel op dat bij het versterken van een actief grondbeleid het van belang is dat de verhoudingen tussen de verschillende overheden niet wijzigen. “Het voortouw waar het gaat om de feitelijke realisatie van de ruimtelijke opgaven blijft dus bij de gemeenten, regio’s en provincies liggen. Het Rijk zou daarbij, zo beschrijft de verkenning, vanwege het nationale belang van die opgaven faciliterend moeten werken.”

Overigens zijn de (voornamelijk) financiële risico’s die actief grondbeleid met zich meebrengt, nog niet verder onderzocht. Ook moet nog uitgezocht worden wat het betekent dat het Rijk zich in het private domein begeeft, mocht de nationale grondbank definitief worden. Deze ‘gevaren’ worden bij de uitwerking van het landelijke grondbeleid onderzocht, sust de minister. Een exacte termijn voor dit vervolgonderzoek geeft Ollongren overigens niet in de brief.