'Nederland, kijk naar Denemarken voor financiering infrastructuur'

‘Vrees voor stille dood van megacontracten in de bouw’ was de kop van een artikel in het Financieele Dagblad van 13 januari 2021. De intro spreekt boekdelen: ‘Het Rijk lijkt na een aantal negatieve ervaringen geen trek meer te hebben in het uitbesteden van hele bouwprojecten inclusief financiering en onderhoud aan bouwers. Zonde, zeggen experts. De kennis over deze manier van werken dreigt te verdwijnen. "Met andere contractvormen zullen projecten duurder worden."'

Politieke budgetten

Het gaat over het gebruik van de contractvorm DBFM(O), kort voor Design Build Finance Maintain Operate, door het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat. DBFM(O), in de woorden van dit ministerie, is "de meest geïntegreerde variant van publiek-private samenwerking (PPS), waarbij alle aspecten van een project integraal worden geregeld."

In deze lijn moet ook een andere ontwikkeling gezien worden: de extreme kostenoverschrijdingen bij projecten van Rijkswaterstaat. NRC geeft begin januari in ‘Hoe krijg je controle over de megabouwprojecten?’ een kleine bloemlezing waarom dingen ‘fout’ gaan.  Maar de feitelijke oorzaak ligt dieper dan dit.

Over de afgelopen 20 jaar kan namelijk de conclusie getrokken worden dat het Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat elk realisme uit het oog verloren is bij het vaststellen van projectbudgetten. Iedereen die langer meedraait rondom complexe infrastructuurprojecten, ziet dat de vastgestelde ‘politieke budgetten’ structureel onder de realistische marktwaarde van realisatie liggen. Daarbij valt het op dat de bedachte budgetten gemiddeld ruim 30 procent onder de werkelijke marktwaarde liggen.

Knelpunten boven water

Exemplarisch voorbeeld is de Noord-Zuidlijn in Amsterdam, waarbij het Rijk dacht dat 900 miljoen euro uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) wel voldoende was. Met de eigen bijdrage van de gemeente Amsterdam was het budget 1,3 miljard Euro. Toen de Noord-Zuidlijn in bedrijf ging, was teller van de projectkosten opgelopen naar dik 3,2 miljard euro.

In Berlijn was daarentegen bij de 2,2 kilometer verlenging van de U5-metrolijn amper sprake geweest van kostenoverschrijding, concludeerde Urban Media eind 2020. Uit dit project (en nog een paar andere) blijkt dat een richtlijn van 250 miljoen euro per kilometer inclusief station ongeveer het juiste budget is. Bij de Noord-Zuidlijn was dit 130 miljoen euro. Vertraging is daarbij al voorgeprogrammeerd, aangezien te lage budgetten de knelpunten pas boven water krijgen tijdens de bouw.

In dit geval was DBFM een prima oplossing geweest om de missende 120 miljoen per kilometer te financieren. Dit bedrag kan in deze contractvorm gewoon over een periode van 30 jaar terugbetaald worden uit zowel de opbrengsten van het toegenomen aantal reizigers als uit de gestegen waarde van het onroerend goed rondom deze metrolijn.

Hoe doen de Denen het?

Denemarken, iets groter dan Nederland met maar 6 miljoen inwoners, pakt het anders aan. Het land is infrastructureel bekend van zowel de brug-tunnel tussen Kopenhagen en Malmö als van de brug tussen de eilanden Funen en Sjealand, die allebei met een DBFM-contract gerealiseerd zijn.

Ook nam het land in 2019 het politieke besluit over de maximale reistijd per trein tussen alle grote steden: maximaal 1 uur. Tegelijkertijd heeft Denemarken meerdere complexe infrastructurele projecten in voorbereiding. Dit zijn een verbinding per tunnel tussen het Zweedse Helsingborg en het Deense Helsinsgör.

Een ander project in voorbereiding is een lange brug tussen Aarhus en Kopenhagen die de reistijd per trein tot minder dan een uur terugbrengt. Vorig jaar werd de eerste redelijke schatting van de kosten van dit project bekend. Deze brug wordt begroot op een investering van ruim 20 miljard dollar. De Denen houden hierbij vast aan DBFM(O) voor de realisatie van dit type projecten.

Bovendien is Denemarken na jaren voorbereiding (via de daarvoor opgerichte project NV Femern A/S) begonnen met de voorbereiding van de bouw van de langste afzinktunnel ter wereld. Een van de doelstellingen is het terugbrengen van de reistijd per trein tussen Hamburg en Kopenhagen van ruim 4,5 uur naar rond de 2,5 uur. Deze tunnel heeft een kostprijs van 8,5 miljard euro. Voor goed ingevoerden over partijen die DBFM(O)-projecten tot een goed eind kunnen brengen, is de keuze voor de hoofdaannemer hierbij geen verrassing. Dat is namelijk het Franse Vinci,een wereldwijd opererende aannemer met veel ervaring met deze contractvorm en complexe infrastructuur.

Uit al deze voorbeelden blijkt waar een klein, dunbevolkt land groot in kan zijn als het gaat om visie en degelijke financiering van de nationale infrastructuur. 

Ramsjbudgetten

In dezelfde periode werd op 14 januari 2021 bekendgemaakt dat de Lelylijn (de voorgestelde hogesnelheidslijn tussen Lelystad en Groningen) voorlopig geen financiering krijgt uit het nationale groeifonds.

Bovendien: iedereen die een beetje inzicht heeft in dit type materie, weet dat er in dit fonds zoveel mogelijk (infra)projecten gepropt gaan worden, wat vervolgens uitmondt in forse kortingen op de benodigde budgetten hiervoor. Bovendien leidt de opbouw van dit fonds (de bewering van de overheid dat ze heel 'goedkoop' geld kan lenen) juist bij complexe infrastructuurprojecten vaak tot verspilling, zoals door te begroten met ramsjbudgetten door de ministeries van I&W en Financiën.

Onze nationale overheid gaat om met staatsleningen zoals een particulier een persoonlijke lening afsluit. Terwijl de aankoop en bouw van zware infrastructuur voor een land zou moeten zijn zoals een inwoner een huis via een hypotheek koopt. Financiering met DBFM(O) is de duurzame hypothecaire oplossing voor complexe infrastructuurprojecten die ook rust en overzicht in de schatkist brengt. Projecten zoals de Lelylijnen de Nedersaksenlijn(een voorgestelde directe spoorverbinding tussen Enschede en Groningen via Emmen)lenen zich daarombij uitstek voor een DBFM(O)-oplossing.

Voor de realisatie van het ‘Toekomstbeeld openbaar vervoer 2040’ is DBFM(O) een goed instrument om onze gebrekkige spoorgebonden infrastructuur versneld op Europees peil te brengen. Die aanpak wordt nog interessanter als gebiedsontwikkeling gekoppeld wordt aan de nieuwe stations die bij de nieuwe metro- en spoorlijnen ontstaan. Dat was precies de weeffout bij de Vinex-projecten, waarbij de wijk allang klaar was, maar het hoogwaardig openbaarvervoer zoals bijvoorbeeld Randstadrail ontbrak nog ontbrak.