Nederland wordt voller, maar we kunnen het aan

Ik citeer de aanhef van het hoofdstuk Ruimte van het rapport van de Staatscommissie demografische ontwikkeling 2050. “Nederland is een relatief klein en dichtbevolkt land. De gemiddelde bevolkingsdichtheid is op dit moment 522 inwoners per vierkante kilometer. Dit is de op een na hoogste dichtheid in de EU, hoewel er veel regionale variatie is binnen Nederland. Gemeten naar gemiddelde dichtheid in bewoonde gebieden scoort Nederland rond het EU-gemiddelde. De ruimte is wel schaars in het licht van alle gebruiksdoeleinden en bijbehorende ruimtelijke claims: wonen en economische bedrijvigheid (12 procent van het landoppervlak), mobiliteit (4 procent), landbouw (66 procent) en natuur en recreatie (18 procent). Daarnaast zijn er duurzaamheidstransities en -opgaven, die zelf ook gevolgen hebben voor de ruimtelijke ordening. Zonder duidelijke keuzes schuren de wensen en de mogelijkheden in het ruimtelijk domein in Nederland fors.” Tot zover het citaat, dat ik als uitgangspunt neem voor mijn stellingname.

Grip op migratie

Ook in de woningbouw hebben we te maken met het dezer dagen veelbesproken thema van de migratie. In de woningbouwprognoses wordt de netto immigratie te laag ingeschat of – juister gezegd – gegokt. Dat leidt tot te lage ramingen van de woningbouwbehoefte en tot te weinig uitvoerbare woningbouwplannen. Het veel bepleite ‘meer grip op migratie’ – ook als die migratie op een hoog niveau zal liggen – vergroot op zich het realiteitsgehalte van de behoefteramingen en daarmee het realiteitsgehalte van de planningen.

Daarnaast zou het terugdringen van de immigratie (en dus een matiging van de bevolkingsgroei) helpen bij het verlichten van de stevige ‘ruimtedruk’ die ons land kenmerkt. Die daarmee overigens allerminst is opgelost. De vraag ‘hoe dan’ is weerbarstig, zoals wij allen weten. Onder meer omdat het terugdringen van arbeidsmigranten (voor zover überhaupt mogelijk) economische sectoren kan benadelen die belasting opbrengen. Dat zijn gelden waarmee – voor een deeltje – weer de publieke investeringen in de ruimtelijke inrichting worden bekostigd. Maar erkenning van de relevantie van het onderwerp migratie voor de ruimtelijke ordening, de planning én de ervaren ruimtedruk is een belangrijke stap één.

Verwaarloosde planning

Nederland heeft internationaal een naam hoog te houden als het gaat om een samengaande en kwalitatief uitstekende ruimtelijke planning en inrichting. Dat past bij een klein, dicht bevolkt land met een van de hoogste welvaartsniveaus ter wereld en (dus) intensief ruimtegebruik. Sterker: het is noodzakelijk om het land leefbaar houden. De Nederlandse ruimtelijke ordening heeft zich in de afgelopen 25 jaar echter niet van zijn sterkste kant laten zien. Ik heb het dan met name over het nationaal en provinciaal optreden en het gebrek daaraan.

Na de Vinex-periode bleef het vanaf 1998 tobben met de achtereenvolgende ministers Jan Pronk, Sybilla Dekker en Jacqueline Cramer. Hun ruimtelijke nota’s kwamen niet uit de verf en misten handelingsperspectief. Het parlement had geen belangstelling. In 2002 werd onder druk van de Tweede Kamer de Rijksplanologische Dienst (RPD) afgeschaft, in 2010 ging het ministerie van VROM ter ziele en in 2015 de Dienst Landelijk Gebied (DLG). Megafouten, omdat ze de bijl zetten aan de planologische en ruimtelijk-economische expertise bij de rijksoverheid.

Vrijblijvendheid troef

Na de crisisperiode (2008-2014) groeide langzamerhand de behoefte aan een nieuw nationaal kader voor de ruimtelijke ordening. Steeds meer opgaven vroegen om een geïntegreerde aanpak, zoals de woningbehoefte, de energietransitie, het klimaat, de mobiliteit en de economische ontwikkeling. Later kwamen daar stikstof en de transformatie van het landelijk gebied bij.

Omdat de eerstverantwoordelijke minister Melanie Schultz van Haegen en het kabinet Rutte III er geen raad mee wisten, hield het thema nationale ruimtelijke ontwikkeling een grote mate van vrijblijvendheid. Panorama Nederland, een werkstuk van de Rijksbouwmeester en zijn assistenten (2018) is een voorbeeld van zo’n vrijblijvende oefening. Het Panorama verdween dan ook als sneeuw voor de zon. Ook de eerste edities van de Nationale Omgevingsvisie (Novi) bleken vage producten.

Het planologisch en bestuurlijk onderpresteren, heeft de beleving van veel mensen in de hand gewerkt dat wij in een overvol en verrommeld land leven. Met overal distributiecentra, rond gestrooide giga-windturbines en een verloederend Groene Hart als voorbeelden. Het is echter beslist niet allemaal ellende. In de afgelopen drie decennia hebben talrijke lokale en enkele regionale gebiedsontwikkelingen laten zien dat Nederland de kunst van kwalitatief hoogstaande ruimtelijke inrichting nog is niet verleerd. Veelal in publiek-private samenwerkingsverbanden.

Opmaat naar rijksregie

In het najaar van 2023 verscheen de Contourennotitie Nota Ruimte. Deze is bedoeld als opmaat naar een volwaardige concept Nota Ruimte die voor dit jaar op de rol staat. De beleidsambities mogen er wezen. Het kabinet neemt afscheid van het adagium ‘Maak het sterke sterker’ dat de vaderlandse ruimtelijke ordening 35 jaar heeft gedomineerd. Het nieuwe motto luidt ‘Heel Nederland’. Ook de geschetste transformatie van het landelijk gebied naar een nieuwe harmonie tussen landbouw en natuur oogt indrukwekkend. Het circulair maken van de economie vraagt extra ruimte. En ook Defensie heeft meer ruimte nodig om te kunnen oefenen. En dan ben ik zeker niet compleet wat alle ruimteclaims betreft.

De minister erkent dat het keuzes vergt om al die ruimteclaims af te wegen – en om dat ook nog toekomstgericht te doen (denk aan de klimaatverandering). Het zijn bij uitstek politieke keuzes: in schaarste voorrang geven aan ongelijksoortige waarden, functies en belangen.

Ik zoom in op het hoofdstuk ‘Beweging naar sterke regio’s, steden en dorpen in heel Nederland’ in de Contourennotitie. Daar staat dat het ‘stedelijk netwerk’ wordt uitgebreid, met een ‘schaalsprong’. Dat is opvallend, want in de praktijk heeft die schaalsprong in de afgelopen 25 jaar allang plaatsgevonden. Aanvankelijk zonder ondersteunend rijksbeleid. Het heeft lang geduurd voordat men ook aan de Haagse burelen doorkreeg dat er een Bandstad om de Randstad heen groeide. Van Alkmaar, via Zwolle, Arnhem-Nijmegen, de Brabantse steden naar de Drechtsteden. Sinds 2010 heet het gebied van de Randstad en de Bandstad samen ook wel het ‘rompertje’ en in jargon: de intermediaire zone.

Aandacht voor regio’s

Enkele steden mochten zich na verloop van tijd ook in de aandacht en de genadige hand van de rijksoverheid verheugen zoals Eindhoven en later Arnhem-Nijmegen, Zwolle, Breda en Tilburg. Zij zijn opgenomen in de 17 grootschalige woningbouwgebieden, die samen een vrij willekeurige selectie vormen. Deze intermediaire zone is qua voorzieningen en woningmarkt krachtig en economisch grotendeels selfsupporting. Dat geldt ook voor enkele gebieden daarbuiten, met name Twente en Groningen-Assen.

De Contourennotitie scheert het rompertje nagenoeg over één kam met gebieden die daarbuiten liggen zoals de noordelijke provincies, de Achterhoek en Limburg. In een paar beleidspennenstreken worden deze regio’s in de vaart der volkeren betrokken. Het kabinet gaat deze regio’s ‘economisch versterken’, dan kunnen er daarna ‘nieuwe woonlocaties’ komen. Tussen de regio’s komen ‘nieuwe openbaar vervoerverbindingen’ die dit proces faciliteren.

Bereikbaarheid en verbindingen zijn inderdaad essentieel voor realisering van verstedelijkingsambities en een randvoorwaarde voor economische ontwikkeling. Maar de voornemens in de Contourennota komen ronduit grotesk over als we kijken naar de huidige planning en de beschikbare budgetten van belangrijke regionale verbindingen.

Niets over uitvoeringskracht

In de Contourennotitie openbaart de spagaat tussen beleid en uitvoering zich in volle glorie. Na de ambitieuze en kostbare visie Heel Nederland volgt een nietszeggende paragraaf ‘Instrumenten voor sturing en doorwerking’. Het voorbereidende stadium van ‘contouren’ dient globaal inzicht te geven in de vraag ‘hoe dan’ en ‘met welke middelen’. Dat moet gelijk oplopen met de visievorming. Dat gebeurt niet. Over de benodigde investeringsbudgetten of over een bekostigingsstrategie lezen we geen woord.

Evenmin is iets te vinden over de vraag hoe beschikbaar komende sectorale budgetten gecoördineerd en – liever nog –programmatisch ingezet gaan worden. Dat de verkokering ook ongebreideld voortwoekert, blijkt uit de aankondiging dat we maar liefst 13 sectorale beleidskaarten in de Nota Ruimte kunnen verwachten. Het ontbreken van echte integratie maakt het voor een tiental bewindspersonen makkelijk om mee te ondertekenen.

Kortom: de Contourennotitie is een ongedisciplineerde opeenstapeling van sectorale ambities, gebouwd op ruimtelijk-economisch drijfzand, zonder uitvoeringsstrategie en zonder begin van bekostiging.

Hoe moet het dan wel? Uit de kritiek op de Contourennotitie laat zich een alternatieve aanpak destilleren. Met politieke, methodische en inhoudelijke elementen. Samen met de TU Delft-collega’s Co Verdaas en Tom Daamen heb ik dat in 2020 in een sturingsconcept (2020) uiteengezet. Voorop staat dat de inrichting van Nederland altijd een samenspel is tussen Rijk, provincies, gemeenten, private en maatschappelijke partijen. De Nota Ruimte heeft een tijdshorizon van circa 25 jaar en dient zich te baseren op een deugdelijke ruimtelijk-economische analyse. Zij geeft richting aan evident (inter-)nationale opgaven en belangen.

Zo verankert de Nota de hoofdinfrastructuur (verkeer, energie, water), inclusief locaties voor grote windturbines. Het kabinet wijst verder de grote bouwlocaties en grote bedrijventerreinen aan. Het zet in op concentratie van hoogproductieve landbouwgebieden. Daarnaast komen er robuuste verbindingszones tussen natuur- en recreatiegebieden, tegen de versnippering en als complement op de uitdijende verstedelijkingsgebieden.

Uitwerking in regio

Aan de tomeloze stapeling van departementale beleidsambities – hoofdact in het drama van de goede bedoelingen – komt een einde. De meest betrokken ministeries pellen af wat echt essentieel is op nationaal schaalniveau en brengen samenhang aan. Zij laten de verdere invulling over aan (samenwerkende) provincies en gemeenten met hun lokale partners. De ambities zijn in balans met realistisch te verwachte financiële ruimte. De betrokken (sectorale) budgetten worden gecoördineerd ingezet. Een dergelijke nationale investeringsagenda sluit aan op regionale investeringsagenda’s.

Het regionale schaalniveau leent zich het beste voor betrokkenheid van investerende bedrijven en maatschappelijke groeperingen. VNG en IPO steunen deze aanpak. Verschillende regio’s werken er aan, zoals Breda/Tilburg, Twente en Holland/Rijnland. De relatie tussen nationaal beleid met regionale ambities en keuzes is essentieel. Hetzelfde geldt voor de link met uitvoeringskracht en bekostiging, evenals en de brug naar private, ruimtelijke relevante investeringen.

Een bont palet van relatief kleine steden, omgeven door ‘groen en blauw’ en infrastructuur vormt de ijzersterke hoofdkarakteristiek van de Nederlandse geografie. Het ‘stedelijk veld’, met alle daarbij behorende voorzieningen, zal dominanter worden. Om die hoofdkarakteristiek te behouden, moeten we ook in de kwaliteit en robuustheid van groen en blauw investeren. Soms dringt zich daarbij de vergelijking met het veel kleinere Singapore op. Op gebied van kwalitatieve ruimtelijke inrichting heeft deze stadsstaat ons zeker wat te bieden. Vooral van de koppeling van lange-termijn-planning met programmatisch werken en uitvoeringskracht valt te leren. De tekortschietende democratische besluitvorming vormt daarentegen geen wenkend perspectief voor ons.

Slotsom: we kunnen Nederland leefbaar en aantrekkelijk houden bij ‘gematigde groei’. Dan moet in de ‘ruimtelijke regie’ wel een forse slag worden gemaakt: inhoudelijk en programmatisch. Maar zeker ook in de aanpak (uitvoeringskracht) en de politiek-bestuurlijke sturing. Daarom hoop ik op hernieuwde interesse van het parlement in de ruimtelijke ordening.