Onderzoek We denken verschillend over de ruimtelijke inrichting van ons land, blijkt uit onderzoek van Populytics onder bijna 10.000 Nederlanders. Het enige waar zo goed als alle Nederlanders het over eens zijn, staat dan weer net niét in het hoofdlijnenakkoord.
Het knelt in Nederland. We komen ruimte tekort voor de vele wensen die we hebben en de opgaven waar we voor staan. Wonen, water, natuur, landbouw, industrie, energie en defensie – allemaal vragen ze om ruimte. De nieuwe Nota Ruimte, in ontwikkeling bij het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK), moet antwoord gaan geven op de vraag hoe we met de schaarse ruimte omgaan, welke ambities we kunnen waarmaken – en welke niet.
Met het opheffen van het ministerie van VROM in 2010 leek ook de vraag hoe we met onze ruimte om moeten gaan verdwenen uit het publieke debat. Maar recentelijk is de vraag weer op de politieke agenda gekomen. Dertien jaar later hebben wij daarom op verzoek van het ministerie BZK een raadpleging uitgevoerd onder inwoners volgens de onderzoeksmethode van de Participatieve Waarde Evaluatie (hierna ook wel PWE, zie kader). Centraal stond de vraag hoe Nederlanders de schaarse ruimte in ons land eigenlijk zouden willen verdelen, als zij het zelf zouden mogen zeggen.
PWE – onderzoeksmethode ontwikkeld aan de TU Delft
De essentie van een PWE-raadpleging is dat deelnemers 20 minuten op de stoel van een beleidsmaker, bestuurder of politicus gaan zitten en het beleidsdilemma ervaren in een online omgeving. In diverse stappen beantwoorden deelnemers de vraag wat zij zouden adviseren als zij in de schoenen van de beleidsmaker of staatssecretaris zouden staan.
De raadpleging voor de Nota Ruimte is nog na te slaan op https://ruimte.raadpleging.net. In de periode november 2023 tot en met januari 2024 deden bijna 10.000 Nederlanders mee.
Deelnemers aan de raadpleging konden schuiven in tien gebruikers van de ruimte. Het ging om grote functies zoals natuur, water en gangbare landbouw. Maar ook (relatief) kleine ruimtegebruikers die toch belangrijk zijn kwamen aan bod, zoals energie, industrie en defensie. Deelnemers zagen het huidige ruimtegebruik per functie in beeld en kregen de vrijheid om de ruimte te herverdelen, zolang ze het totale beschikbare areaal van Nederland maar niet overschreden (zie Figuur 1). Elke hectare kon maar één keer gebruikt worden.
Deelnemers konden de ruimte voor tien belangrijke functies herverdelen. Hier zijn er vier getoond.
‘Figuur 1’ (bron: Populytics)
Als het over de inrichting van de ruimte gaat, raken we aan de directe leefomgeving van mensen. Dat leidt al snel tot soms diepgevoelde waardenafwegingen. Ook al is de ruimtelijke ordening geen onderwerp in het publieke debat, we zien dat Nederlanders er wel degelijk een mening over hebben en zeer verschillende prioriteiten stellen. Er is dan ook niet één gemiddelde Nederlander, er zijn er vijf – met sterk uiteenlopende behoeften.
Figuur 2 beschrijft hoe deze vijf groepen de ruimte veranderden voor enkele belangrijke functies – en daarin zeer uiteenlopende perspectieven op de ruimtelijke inrichting onthullen. We beschrijven deze perspectieven in vijf korte portretten, gerangschikt van de grootste naar de kleinste groep (zie kader).
De vijf perspectieven op de ruimtelijke inrichting van Nederland.
Groep A: Heeft behoefte aan continuïteit (56 procent van de Nederlanders)
Voor deze grootste groep Nederlanders hoeft er niet te veel te veranderen in de leefomgeving. Zij zijn behoudend en hebben behoefte aan continuïteit. De ruimte die er is voor natuur, voor energie, voor defensie – en al die andere dingen – is zo wel ongeveer goed verdeeld. Het is allemaal belangrijk. Er is één ding dat echt meer aandacht nodig heeft: wonen. Het huizentekort is volgens Groep A te groot. We moeten, en kunnen, van alles een beetje ruimte afnemen om huizen te kunnen bouwen. Ook van de gangbare landbouw mag er wat ruimte af: een straatje erbij, een strookje spitskool eraf. Die voorwaarde is vrij hard: er mag wat ruimte van gangbare landbouw af, mits we die gebruiken voor het bouwen van woningen.
Groep B: Zoekt oplossingen voor grote uitdagingen (18 procent van de Nederlanders)
Deze inwoners zien een aantal grote uitdagingen om Nederland leefbaar te houden. Zij hebben behoefte aan oplossingen. Zij weten dat dit ruimte zal vragen en verandering betekent. Deze groep durft scherpe keuzes te maken. Zij vinden dat we (veel) meer ruimte moeten maken voor water, duurzame energie, duurzame landbouw en natuur (zie Figuur 2). Maar: van de vijf groepen zijn zij óók het meest positief over het maken van meer ruimte voor defensie, industrie en wonen. Hier schemert een pragmatisch en misschien zelfs technocratisch wereldbeeld door: we lossen de grote uitdagingen van deze tijd op door de ruimte van die ene grote ruimtegebruiker, de gangbare landbouw, sterk te verminderen.
Groep C: Heeft behoefte aan een nieuwe balans tussen de mens en de natuurlijke leefomgeving (12 procent van de Nederlanders)
Deze Nederlanders maken zich grote zorgen over de manier waarop we omgaan met onze leefomgeving. Menselijke activiteiten vervuilen en versnipperen de leefomgeving. De voetafdruk van de mens in de ruimte moet kleiner. Dat betekent meer ruimte voor onze natuurlijke leefomgeving: voor water, natuur en duurzame landbouw. Daarin lijken ze op groep B. Maar een belangrijk verschil met groep B is dat deze inwoners sterk ecocentrisch zijn. We zien dat alle menselijke activiteiten met een ‘harde’ en zichtbare impact op de leefomgeving in de min staan, zoals infrastructuur, defensie en industrie. Moet het anders? Dan vooral slimmer, niet méér. Neem woningen: er mag iets meer ruimte voor komen, maar vooral op plekken waar al huizen staan. Het mag zeker niet ten koste gaan van de natuur.
Groep D: Twijfelt tussen leefomgeving en betaalbaarheid (9 procent van de Nederlanders)
Deze inwoners vinden dat Nederland best vol is. Er zijn grenzen aan het ruimtegebruik: het mag allemaal wel wat minder. Maar waar dan? Dat vinden zij best een moeilijke keuze. Zij hebben oog voor de kwaliteit van de leefomgeving, maar worstelen ook met de betaalbaarheid van het bestaan. Zij vinden bijvoorbeeld dat we meer ruimte moeten maken voor natuur. En ook iets meer voor duurzame landbouw. Deze groep ondersteunt een verduurzaming van de gangbare landbouw, zolang de betaalbaarheid van voedsel maar niet in gevaar komt. Men maakt zich ook zorgen over het woningtekort, vooral voor jongeren. Ze zitten in een spagaat tussen de leefomgeving en bestaanszekerheid.
Groep E: Geeft prioriteit aan de basisbehoeftes (5 procent van de Nederlanders)
We moeten altijd als eerste rekening houden met de basisbehoeftes van mensen, vinden de inwoners in deze groep: de betaalbaarheid en beschikbaarheid van wonen en eten. Deze groep maakt ook zeer uitgesproken keuzes. De gangbare landbouw moet in Nederland blijven – en zelfs uitbreiden – om de boodschappen (weer) betaalbaar te maken en onze voedselzekerheid te garanderen. En we moeten ervoor zorgen dat er ruimte is om huizen te bouwen, zodat jongeren een kans hebben op een betaalbare woning. Alle andere dingen komen daarna. Bestaanszekerheid is een belangrijk argument voor deze Nederlanders.
We zien vijf unieke perspectieven op de ruimtelijke inrichting (groepen A tot en met E, van groot naar klein). In de keuzetaak kregen deelnemers tien functies te zien, hier zijn alleen vijf opvallende functies getoond. Een verschuiving van 1 procentpunt staat theoretisch gelijk aan ongeveer 37.000 hectare.
‘Figuur 2’ (bron: Populytics)
Dit onderzoek vond vrijwel gelijktijdig plaats met de Tweede Kamerverkiezingen op 22 november 2023. Ruimtelijke ordening was niet een van de grote verkiezingsthema’s. Toch zien we in dit onderzoek dat Nederlanders duidelijke prioriteiten hebben op dit dossier. Dat roept de vraag op: vertonen de voorkeuren van Nederlanders ook gelijkenis met het hoofdlijnenakkoord van PVV, VVD, NSC en BBB?
Check op het hoofdlijnenakkoord
Als we het akkoord erop naslaan, dan blijken ruimtelijke keuzes in het akkoord dun gezaaid. Het akkoord maakt één punt wel snel duidelijk: “Er komt een coördinerend minister, die regie voert op de ruimtelijke ordening (…).” Met beoogd minister Mona Keijzer op het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is daar direct opvolging aangegeven. Maar het hoofdlijnenakkoord geeft haar geen duidelijk kader mee.
Het akkoord komt het dichtst in de buurt van concrete ruimtelijke keuzes op het gecombineerde dossier landbouw en natuur. De partijen willen ‘hoogwaardige landbouwgrond beschermen’ en Natura2000-gebieden ‘herijken’ om de al dan niet bestaande kwestie van ‘snippernatuur’ op te lossen. Hier lijkt het akkoord aan te sturen op een herverkaveling van de ruimte tussen landbouw en natuur, zodat de landbouw minder beperkt is door regels rondom Natura2000-gebieden.
Veel onvermijdelijke ruimtelijke keuzes blijven onbenoemd door de coalitie, of worden benoemd maar vooruitgeschoven
Net als de ruimte in Nederland zelf zijn uitspraken over de ruimte verder schaars. Op het dossier wonen zegt het hoofdlijnenakkoord nog ‘dat er meer grond beschikbaar’ moet zijn. Het akkoord noemt het gevleugelde ‘straatje erbij’, ook buitenstedelijk. Waar de extra grond voor buitenstedelijke ontwikkeling vandaan moet komen, blijft onvermeld.
Veel onvermijdelijke ruimtelijke keuzes blijven onbenoemd, of worden benoemd maar vooruitgeschoven. Bij het dossier water staat te lezen dat rivieren meer ruimte moeten krijgen, maar niet ten koste waarvan. Voor defensie moet meer budget komen, maar waar de F35’s en Leopards de ruimte moeten vinden om te oefenen blijft ongewis. En bij energie wordt een enkele keuze benoemd, maar gelijk vooruitgeschoven: “Windmolens komen zoveel mogelijk op zee, in plaats van op land, waarbij eerst gekeken wordt naar ruimte voor de visserij”. Welke afweging daarbij precies gemaakt wordt, en welke voorwaarden of criteria worden gehanteerd, blijft onduidelijk.
Werkelijke wens versus voorgenomen beleid
Welnu, een hoofdlijnenakkoord is dan ook een akkoord op hoofdlijnen. De meest concrete ruimtelijke uitspraken over landbouw (‘niet aankomen’) en wonen (‘meer ruimte’) kunnen we tegen de uitkomsten van de PWE-raadpleging afzetten. We kijken of het hoofdlijnenakkoord vertegenwoordigt wat Nederlanders – en dan in het bijzonder de stemmers op de vier formerende partijen – vinden over de ruimtelijke inrichting van Nederland. In de raadpleging konden deelnemers aangeven op welke partij zij hebben gestemd. Zo kunnen we uitsplitsen welke van de vijf perspectieven op de ruimtelijke inrichting de stemmers van de vier partijen daadwerkelijk hebben (zie Figuur 3).
Alle vijf perspectieven op de ruimte zijn vertegenwoordigd in de achterbannen van de vier coalitiepartijen. Groepen A en E zijn oververtegenwoordigd ten opzichte van het landelijke gemiddelde, de andere groepen zijn ondervertegenwoordigd. De meer progressieve groepen B, C en D vormen 29,2 procent van het electoraat van de (aanstaande) coalitie.
‘Figuur 3’ (bron: Populytics)
De behoudende middengroep A is de grootste in Nederland, en aan de formatietafel zelfs iets oververtegenwoordigd: 64,2 procent van de stemmers op een van de vier partijen komt uit deze groep, ten opzichte van het landelijke gemiddelde van 56 procent. Ook groep E is iets oververtegenwoordigd: 6,6 procent in de coalitie tegenover 5 procent landelijk. Toch zijn de achterbannen niet homogeen. Bijna drie op de tien stemmers hebben juist een progressiever perspectief (groepen B, C en ook D). Deze zijn zowel bij de VVD, NSC als PVV te vinden. Alleen de BBB-achterban kenmerkt zich door een afwezigheid van een progressief geluid.
Landbouw moet ruimte inleveren
Het hoofdlijnenakkoord stelt dat er meer ruimte moet komen voor wonen, maar zegt niet waar dat vandaan moet komen. Op het eerste punt reflecteert het akkoord de prioriteiten van Nederland. Alle groepen in de raadpleging willen meer ruimte voor wonen (zie ook figuur 2). Het is het enige onderwerp waar consensus over is over alle groepen. Maar die ruimte moet ergens vandaan komen. Daar wijkt het akkoord duidelijk af van de uitkomsten van de raadpleging. Met uitzondering van groep E vinden alle inwoners (oftewel 95 procent van de Nederlanders, ook de grote middengroep A) dat die ruimte, in meer of mindere mate, bij de gangbare landbouw vandaan moet komen. Die keuze maakt het hoofdlijnenakkoord niet. De afwegingen tussen wonen en landbouw zouden daarmee weleens een splijtzwam kunnen worden van het aanstaande kabinet. Als alle routes naar inbreiden, verdichten en transformeren geprobeerd zijn, is er ruime steun in Nederland voor het straatje erbij. Maar of dat strookje spitskool er dan ook echt af gaat?
‘Marinapark in Volendam’ door Ekaterina Pokrovsky (bron: Shutterstock)
Beoogd minister Mona Keijzer van Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting kan in conclaaf met haar collega-BBB-bewindslieden op het ministerie van LVVN. Er zullen meer pijnlijke gesprekken volgen, waarbij ook andere bewindspersonen zullen aanschuiven. De spanning tussen wonen en landbouw is slechts een van de vele afwegingen in de ruimtelijke inrichting van Nederland die het hoofdlijnenakkoord grotendeels onbenoemd laat of vooruitschuift. De keuze om ruimte maken voor wonen (huizentekort), water (droogte en overlast) en natuur (wettelijke verplichting) lijkt onvermijdelijk. De blikken zullen vervolgens onvermijdelijk naar die grote gebruiker van meer dan de helft van de ruimte in Nederland gaan: de gangbare landbouw. De Nederlanders hebben gekozen in de PWE-raadpleging. Nu is de regering-Schoof I aan zet.
Wilt u reageren op dit artikel of een gastbijdrage voor Gebiedsontwikkeling.nu schrijven over een ander onderwerp? Bekijk dan hier de mogelijkheden.
Verder lezen?
- Lees het volledige rapport met de uitslagen van de PWE-raadpleging over de ruimtelijke inrichting van Nederland.
- Lees de kamerbrief van minister De Jonge over de voortgang regie op ruimtelijke ordening (april 2024)
- Lees het voorontwerp Nota Ruimte (juni 2024)
Cover: ‘Protest spandoek bij een boer’ door Andre Muller (bron: Shutterstock)
Door Mark Beumer
Mark Beumer is hoofdonderzoeker bij Populytics.
