Neem brede welvaart vanaf het begin mee bij gebiedsontwikkeling

De aanleiding voor de publicatie werd gevormd door vragen uit het veld over de toepassing van brede welvaart en de onderzoeksagenda van het CPB en PBL naar brede welvaart en MKBA. De onderzoekers van het CPB hebben daarbij gesproken met professionals die betrokken zijn bij de toepassingen van brede welvaart en MKBA, zoals Rijkswaterstaat en consultants die betrokken zijn bij gebiedsontwikkelingen, en beleidsambtenaren die betrokken zijn bij gebiedsontwikkeling en regionale investeringen zoals de ministeries van BZK, I&W en LNV.

In dit artikel presenteren we een algemeen denkkader voor brede welvaart en vijf ‘lessen’. De concrete toepassing van brede welvaart dient echter nog wel verder uitgewerkt te worden. We bieden dus nog geen concreet ‘dashboard’; daarvoor is meer onderzoek nodig.

Meer evenwichtige blik

Bij integrale gebiedsontwikkeling is het belangrijk om vanaf het begin een perspectief vanuit brede welvaart te hanteren. Een dergelijk perspectief kijkt breder dan alleen naar de directe economische gevolgen van de verschillende keuzes in integrale gebiedsontwikkeling. Hierbij worden de gevolgen van verschillende keuzes voor de inrichting van een gebied nadrukkelijk naast elkaar gezet om dilemma’s beter zichtbaar te maken. Zo kan binnen een gebied de keuze bestaan tussen relatief veel woningbouw en relatief veel natuur. Het doel is om de verschillende gevolgen van gebiedsontwikkeling op een evenwichtige wijze te inventariseren, te duiden en te wegen. Het perspectief helpt de politiek om doelen te formuleren, te prioriteren en uiteindelijk geïnformeerde keuzes te maken met een meer evenwichtige blik.

Brede welvaart

Een bredewelvaartsperspectief is op drie manieren echt breed (CPB, PBL en SCP, 2022). Het perspectief beschouwt allereerst de gevolgen van beleid op financieel-economische, sociaal-culturele en ruimtelijk-ecologische thema’s. Dit zijn zaken waar mensen waarde aan hechten, zoals inkomen en consumptie, onderwijs, gezondheid, sociale cohesie, subjectief welzijn, passende ruimtelijke kwaliteit en biodiversiteit. Bij gebiedsontwikkeling lijkt het misschien vooral om passende ruimtelijke kwaliteit te gaan, maar uiteindelijk gaat het om veel meer: waar is ruimte voor werkgelegenheid, scholen, zorginstellingen en natuur? En wat zijn de gevolgen voor sociale cohesie en hoe voelen bewoners zich in een buurt?

Het perspectief kijkt ten tweede naar de gevolgen van de gemaakte keuzes op deze thema’s in drie dimensies: het ‘hier en nu’, voor toekomstige generaties (‘later’) en voor andere regio’s (‘elders’). De gevolgen van keuzes in gebiedsontwikkeling spelen vaak op de lange termijn zodat de gevolgen voor toekomstige generaties er toe doen. Bij elders gaat het bij gebiedsontwikkeling naast andere landen ook om andere regio’s.

Het perspectief besteedt ten slotte bij alle relevante thema’s en dimensies aandacht aan de verdelingseffecten van de gevolgen. Het is in Nederland traditie om bij de verdeling aandacht te besteden aan inkomensgroepen, maar bij gebiedsontwikkeling is het van belang om ook kansen voor verschillende groepen te beschouwen. Zijn bijvoorbeeld scholen en zorginstellingen bereikbaar?

Op basis van ons onderzoek en dat van andere instituten kunnen we vijf lessen formuleren voor brede welvaart in gebiedsontwikkeling:

Les 1: Besteed aandacht aan leefbaarheidseffecten

Leefbaarheidseffecten kunnen bij gebiedsontwikkeling aanzienlijk zijn en vragen daarom ruime aandacht. Het gaat om de kwaliteit van de leefomgeving, zoals aanwezigheid van groen, lage geluidsoverlast, schone lucht, passende kwaliteit van publieke ruimtes en sociale cohesie. Er is veel onderzoek naar de effecten van luchtkwaliteit en geluid op gezondheid (CE Delft, 2023, De Vries, 2023). Daarnaast hebben we met eigen onderzoek aangetoond dat de ondertunnelingen in Maastricht en Delft aanzienlijke positieve effecten hadden op de huizenprijzen in de omgeving en dat er dus verbeteringen in de leefbaarheid zijn opgetreden die duidelijk werden gewaardeerd door huiseigenaren (Tijm et al., 2018, Ruijven en Tijm, 2019). Dit geldt ook voor de keuze waar woningen gebouwd worden; een project met woningen langs een drukke weg betekent meer woningen maar ook geluidsoverlast voor de huishoudens die daar gaan wonen.

Les 2: Besteed aandacht aan de gevolgen voor toekomstige generaties

Hou bij de ontwikkeling van gebieden rekening met langetermijneffecten en de risico’s en kansen voor toekomstige generaties. Een prominent voorbeeld is het principe ‘bodem en water sturend’ (I&W, 2022) en de aandacht hiervoor in de recente ruimtelijke verkenningen (PBL, 2023). Op deze wijze kan rekening gehouden worden met de toegang tot woonruimte in Nederland voor toekomstige generaties. Een ander voorbeeld is gebiedsontwikkeling met een interactie met natuur. De langetermijneffecten op de natuur zijn namelijk vaak lastig expliciet te maken. Kwaliteitscriteria kunnen hier helpen, bijvoorbeeld met de natuurpuntenmethode voor biodiversiteit (Bos en Ruijs, 2021).

Les 3: Heb oog voor verdelingseffecten binnen en buiten de regio

Maak onderscheid in de verdeling van baten en lasten over de relevante betrokken groepen. Onder deze groepen kunnen huidige bewoners van het projectgebied vallen, maar ook nieuwe bewoners, bezoekers en doorreizende personen. Binnen deze groepen kunnen subgroepen relevant zijn; zo hebben hoog- en laagopgeleiden andere vervoersvoorkeuren (Ossokina et al., 2014). Daarnaast is het belangrijk te onderkennen dat gebiedsontwikkeling ook effecten kan hebben op omliggende gebieden. Investeringen in een gebied kunnen een positief effect op een gebied hebben door bijvoorbeeld een groeiende werkgelegenheid, maar omliggende gebieden kunnen hierdoor kansen mislopen met mogelijk een achterblijvende groei van de werkgelegenheid.

Les 4: Richt extra aandacht op infrastructuur voor verwachte knelpunten

In het geval van extra woningbouw kunnen investeringen in additionele infrastructuur wenselijk zijn. Maar richt deze investeringen op concrete knelpunten die ontstaan vanwege de gebiedsontwikkeling zelf en onderbouw de effecten daarvan. In de groeifondsvoorstellen Zuidelijke Randstad en Metropoolregio Amsterdam werden bijvoorbeeld de spoorlijn Delft-Schiedam en de Schipholtunnel als knelpunten benoemd en het belang van deze knelpunten zou verder toenemen door extra woningbouw. De MKBA’s van deze voorstellen namen de directe interregionale reistijdwinsten als gevolg van de investeringen echter niet voldoende mee (CPB, 2021a, 2021b). Ook de bereikbaarheid zelf kan een knelpunt vormen, bijvoorbeeld wanneer voorzieningen zoals ziekenhuizen niet binnen een bepaalde tijd bereikbaar zijn (Bastiaanssen en Breedijk, 2022).

Les 5: Schat de agglomeratie-effecten naar waarde

Als gebiedsontwikkeling de banendichtheid verhoogt, dan kan dat leiden tot een stijging van de lonen, maar het verwachte netto-effect moet naar waarde worden geschat. De toename in dichtheid kan tot stand komen door hoogbouw, maar ook door nieuwe infrastructuur die banen sneller bereikbaar maakt. In Nederland leidt een verdubbeling van de banendichtheid van een stad via deze agglomeratie-effecten tot ruwweg één procent hogere lonen (Verstraten en Zwaneveld, 2018) – de ‘stedelijke loonpremie’. Een agglomeratiewinst voor de ene stad leidt echter tot een verlies voor kleinere, omliggende steden en dorpen waar mensen wegtrekken. In een bredewelvaartsanalyse dienen besluitmakers expliciet de gevolgen voor de brede welvaart in andere regio’s en landen (brede welvaart ‘elders’) mee te wegen (zie ook les 3).

Blik op de toekomst

De toepassing van brede welvaart op de verschillende beleidsterreinen staat nog in de kinderschoenen. Vandaar dat we voor gebiedsontwikkeling nog geen ‘dashboard’ kunnen bieden. Wel geven de vijf lessen richting aan verder onderzoek en toepassingen. Ook is duidelijk dat er nog belangrijke kennis lacunes bestaan. Er is bijvoorbeeld nog weinig bekend over de effecten van gebiedsontwikkeling in het sociale domein, zoals op segregatie en sociale cohesie. Na een grootschalige ingreep kunnen nieuwe inwoners binnenkomen en bestaande vertrekken, bijvoorbeeld vanwege stijgende huren en de reallocatie van sociale woningbouw. Hoe verandert de brede welvaart van de nieuwkomers en de ‘blijvers’ en wat gebeurt er met de welvaart van vertrekkende bewoners en de locaties waarheen ze gaan?

Daarnaast is het onderzoek naar de werking van de grondmarkt nog in volle gang. De grondbaten zijn projectafhankelijk en vormen vaak een groot deel van de totale monetaire baten. De grondmarkt is echter een bijzondere markt met weinig transacties, een complexe waardebepaling en met vaak een informatieachterstand voor kopers (Buitelaar, 2021). Recent onderzoek laat zien dat ongeveer de helft van de gemeenten te maken heeft met een grondmarkt met een relatief klein aantal aanbieders met een relatief groot marktaandeel (Buitelaar en van der Krabben, 2023). Of dit ook marktmacht betekent, is een vraag voor vervolgonderzoek.