Niet doorschuiven, maar slim faseren van onderzoek

Pak een willekeurig plan voor de herstructurering van een bedrijventerrein in de stad en tel het aantal onderzoeken dat hieraan ten grondslag ligt. Grote kans dat hier meer dan twintig onderzoekrapportages, inclusief bijlagen, bij horen. Waar nu – grotendeels vanuit wetgeving en toch ook wel voor een deel uit angst voor bezwaarmakers – vrijwel alles wordt onderzocht, hoeft dit straks niet meer. In ROm #1-2, februari 2015 pleitten Maarten Engelberts en Arjan Nijenhuis al voor scheiding van de of- en hoe-vragen. Dit artikel gaat hierop door en geeft enkele voorbeelden en reflecties.

Probeer niet alle onzekerheden te beheersen

Met de Omgevingswet wordt het eenvoudiger om globale plannen, bijvoorbeeld voor transformatiegebieden, te vervatten in omgevingsplannen met directe bouwtitels. Zo kan men maximaal inspelen op flexibiliteit en onzekerheid. Een mooi praktijkvoorbeeld is Haven-Stad (Amsterdam), een pilot in het kader van de Omgevingswet. Antea Group ondersteunt de gemeente bij de strategie om dit in een m.e.r. en in bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte vast te leggen.

Spelregels

Haven-Stad is een gebied van 650 hectare bij de haven, het Westerpark en station Sloterdijk dat in de komende decennia kan (en zal) transformeren naar een gemengd, hoogstedelijk woon- en leefmilieu. Op termijn zijn hier tienduizenden nieuwe woningen naast bedrijvigheid te situeren. De fasering is complex. Er is sprake van een urgente opgave rondom station Sloterdijk en een langetermijnopgave rondom het centrale havengebied. Er is dan ook geen gedetailleerd eindbeeld aanwezig voor het gebied.

Traditioneel onderzoek heeft voor Haven-Stad geen enkele meerwaarde. Er zijn immers ontelbare scenario’s mogelijk. Het is interessanter om te weten wat de ‘draagkracht’ van het gebied is en welke spelregels helpen om de ambities te verwezenlijken die voor deze plannen gelden. Zo heeft het voor geluid geen zin om de geluidsbelasting op hypothetische gevels te berekenen.

In deze fase is het zinvoller om te weten waar de geluidscontouren liggen, welk akoestisch klimaat gewenst is en welke spelregels hierbij horen. Deze kan de gemeente desgewenst per gebied of bron bepalen, of zelfs flexibel houden door dit met beleidsregels (die eenvoudig aanpasbaar zijn) vorm te geven. Bij de vergunningaanvraag kan dan de definitieve toets plaatsvinden.

Ook voor andere onderzoeken geldt een dergelijke aanpak. Een goede indicatie of het plan niet evident onuitvoerbaar is, kan voldoende zijn. Het moet niet gaan over de vraag of er 5.036 verkeersbewegingen in 2033 bijkomen of dat een geluidbelasting van 64,54 dB op de gevel berekend wordt. Het moet gaan over mogelijke implicaties en spelregels. We moeten niet proberen alle onzekerheden te beheersen en hiervoor een nieuwe werkelijkheid te creëren. Een (toekomstige) bewoner heeft daar geen boodschap aan. Die wil een veilige, aantrekkelijke, gezonde en leuke leefomgeving.

Het is daarom niet verwonderlijk dat Haven-Stad gaat werken met saldobenaderingen; een Stad&Milieu-achtige aanpak. Hiermee accepteren we op één thema afwijkingen, die gecompenseerd worden op andere thema’s of op andere wijzen. Het is dan wel van belang dat het Omgevingsplan een duidelijke visie op de gewenste leefomgevingskwaliteit heeft en een bijbehorend kader bevat waarbinnen saldering kan plaatsvinden.

Bij Haven-Stad en andere gebiedsontwikkelingen gaat de monitoring van de optredende effecten een belangrijke rol spelen. Concrete initiatieven moeten binnen de geformuleerde spelregels en saldobepalingen vallen, maar kunnen ook aanleiding geven tot verandering van deze spelregels – uiteraard met aandacht voor de rechtszekerheid. Zo ontstaan met recht organische plannen: levende dynamische plannen!

Flexibiliteit

Een cruciale eigenschap om goed en logisch te faseren met onderzoeken is door de ontwikkeling heen te kunnen kijken. De waarom-nu-vraag dient bij elk thema te worden gesteld. Waarom is het belangrijk dat ik in deze fase van de ontwikkeling exact weet waar alle beschermde flora en fauna zich bevinden? Bij een klein gedetailleerd plan kan het heel logisch zijn om dit onderzoek volledig uit te voeren en zelfs al ontheffingen aan te vragen, terwijl bij andere ontwikkelingen vanwege de grote onzekerheid een globale scan afdoende is.

Hiermee krijgt men inzicht in de potentiële aandachtspunten en knelpunten voor het vervolg. Op basis hiervan is altijd nog prima te besluiten een specifiek knelpunt aan te pakken. Met andere woorden: gebruik de mogelijkheid om een logisch nader beoordelingsmoment te kiezen.

Kijk door de gehele ontwikkeling heen en faseer logisch

Ook onderzoeken als de Ladder voor duurzame verstedelijking zijn prima te faseren. Een voorbeeld hiervan is de ontwikkeling van een bedrijventerrein. Als voor een gedeelte van dit terrein al een duidelijke bestemming én markt zijn, is dit via de Ladder prima te toetsen. Voor een ander gedeelte van het terrein wordt een verplichting opgenomen om dit bij concrete ontwikkelingen nader te toetsen. Juist door het slim faseren van onderzoeken krijgen plannen hun flexibiliteit. Hier ligt nog wel een mogelijke discrepantie tussen de nu voorliggende wettekst van de Omgevingswet en de pilots in het kader van de Crisis- en herstelwet.

Toetsers dienen mee te lopen met het proces

Fasering van onderzoeken zal per plan maatwerk zijn. Deze grote verandering op het gebied van milieu- en ander onderzoek heeft grote gevolgen voor de toetsing. Waar deze in hoge mate geïnstitutionaliseerd en soms erg bureaucratisch is, zal deze ook adaptief en flexibel mee moeten bewegen. Toetsers dienen mee te lopen met het proces en er zal een veel meer interactieve werkwijze nodig zijn. Dit vraagt om een ander type toetser dan nu veelal het geval is. In ieder geval ligt hier nog een belangrijke organisatorische uitdaging.

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROmagazine 9, september 2016.

Tim Artz
Projectmanager en strategisch adviseur bij Antea Group en buitenpromovendus aan de Rijksuniversiteit Groningen