Nieuwe aanpak gelanceerd voor bedrijfsparticipatie bij herontwikkeling

In veel transformatiegebieden staan wonen en werken op gespannen voet met elkaar. De plannen voor gebiedstransformaties hebben namelijk direct effect op de belangen van zittende bedrijven, die zich veelal gepasseerd voelen door woningbouwplannen. Zoals SKG-directeur en onderzoeker Tom Daamen eerder dit jaar al vertelde, vervullen bedrijven belangrijke functies voor de stad en staan zij in hun recht om te zeggen “wij willen blijven”. Het betrekken van zittende bedrijven in de planvorming is daarom belangrijk én nodig om gewenste resultaten te behalen. Daarnaast worden zowel gemeenten als ontwikkelaars hier straks in verplicht als de nieuwe Omgevingswet (waarin participatie een belangrijke pijler is) in werking treedt. Tevens kan een goed participatietraject het planningsproces versoepelen.

Maar dit is makkelijker gezegd dan gedaan. In de praktijk blijft het vaak onduidelijk hoe participatieprocessen doeltreffend vormgegeven kunnen worden. De belangen van actoren zijn divers en de context waaraan gebiedsontwikkelingen zijn onderworpen, is continue aan verandering onderhevig. Nog belangrijker in dit soort gebiedsontwikkelingen, is de erkenning dat participatie van zittende bedrijven een andere aanpak vergt dan participatie van toekomstige bewoners. 

Hoe bereiken we een effectief participatieproces, en welke aandachtspunten zijn van belang om de betrokkenheid van zittende bedrijven te verbeteren? Dat onderzocht ik voor mijn afstudeerscriptie. Ik analyseerde hiervoor het participatieproces in vier cases in de provincie Zuid-Holland: de Binckhorst in Den Haag, Rijnhaven in Alphen aan den Rijn, de Schieoevers in Delft en de Plaspoelpolder in Rijswijk. Het resultaat is een stapsgewijze procesaanpak om te komen tot een succesvol participatieproces met bedrijven.

De participatieladder
Participatie is het proces waarbij actoren in een vroeg stadium bij plan- en besluitvormingsprocessen betrokken worden door plan- en beleidsmakers. Participatie kent verschillende vormen. Als tool hiervoor zijn zogenaamde participatieladders ontworpen, waarmee de mate van betrokkenheid van actoren in plan- en besluitvormingsprocessen ‘meetbaar’ wordt gemaakt. In de Nederlandse context wordt de participatieladder van Edelenbos & Monninkhof uit 2001 vaak aangehaald. Deze ladder met vijf instrumenten, van informeren tot meebeslissen, kan gebruikt worden om de gewenste mate van betrokkenheid te bepalen (zie afbeelding).

Participatie in de praktijk
Ook in mijn onderzoek bleek dat de participatieladder nog steeds een erkende tool is. Verschillende instrumenten hiervan worden toegepast door gemeenten om participatie tot stand te brengen. Er wordt bij het gebruik hiervan echter niet vastgehouden aan één instrument (wat de ladder doet impliceren), maar verschillende instrumenten worden afwisselend toegepast. Een duidelijke strategie of weloverwogen keuze voor een bepaald instrument ontbreekt daarbij in veel gevallen. Ook bieden de instrumenten geen houvast of aanpak voor het opzetten en uitvoeren van participatieprocessen. Daarnaast blijkt dat de resultaten van participatieprocessen vaak te wensen overlaten voor zowel gemeenten als zittende bedrijven.

Een andere bevinding van mijn onderzoek: in veel gevallen zijn zittende bedrijven vooral ontevreden over het verloop van het participatieproces, en niet zozeer over de inhoud van de plannen. Zo blijkt dat zittende bedrijven soms meer waarde hechten aan het procesverloop dan aan het uiteindelijke planresultaat.

Hierbij benoemen zittende bedrijven vijf aandachtspunten die aanleiding kunnen geven tot ontevredenheid over het proces:

1. Een tekort aan informatie en kennis om inhoudelijk te kunnen meepraten over plannen. Eén ondernemer zei: “Dit is het verst in de ver-van-mijn-bed-show”. Wanneer zittende bedrijven worden overvallen door transformatieplannen, moeten zij een kennis- en informatieachterstand inhalen. Dit is een tijdrovend proces dat participatie lastig maakt voor ondernemers.
2. Het ontbreken van vertrouwen in planmakers. Dit kan ontstaan door verwachtingen die niet waar worden gemaakt of gemaakte afspraken die niet worden nagekomen.  
3. De (in sommige gevallen jarenlange) onzekerheid over de toekomst, en daarmee over continuering van de bedrijfsvoering. Dit weerhoudt ondernemers ervan om te investeren en te innoveren: “Bedrijven willen continuïteit en duidelijkheid; transformatieprocessen bieden dat niet.”
4. Het ontbreken van voordelen voor zittende bedrijven. Dit werkt participatie logischerwijs tegen. Participeren in planvorming kost een ondernemer tijd, en tijd is geld.
5. Onduidelijkheid over het doel van participatieactiviteiten en wat er gebeurt met de input die zij geven. Bedrijven ervaren de bijeenkomsten bovendien als grootschalig en daarmee onpersoonlijk, en dus negatief. 

Aandachtspunten en aanbevelingen
Aan de ene kant zien we dat gemeenten te weinig een weloverwogen beslissing maken over het toepassen van participatie-instrumenten. Hierdoor zijn deze instrumenten weinig doeltreffend. Aan de andere kant zijn er factoren die de participatie voor bedrijven belemmeren. Beide observaties hebben negatieve gevolgen voor het planresultaat.

Ik doe daarom een aantal aanbevelingen voor het verbeteren van participatieprocessen.

1: Maak het toegankelijk!

Het participatieproces wordt toegankelijker als de informatievoorziening voor iedereen transparant, begrijpelijk (in termen van taalgebruik en beknoptheid) en beschikbaar is. Belangrijk hierin is ook de fysieke toegankelijkheid: de plaats en het tijdstip moeten praktisch zijn, en de frequentie niet te hoog.

2: Maak het concreet!

Wees duidelijk over het doel en de bandbreedte van participatie en maak voorafgaand goede afspraken over waar de input van bijeenkomsten voor wordt gebruikt. Geef voldoende feedback en maak resultaten meetbaar.

3: Maak het lonend!

Participeren wordt voor zittende bedrijven aantrekkelijker als zij er hun voordeel mee kunnen doen. Ondernemers moeten de vraag ‘what’s in for me?’ kunnen beantwoorden. Een individuele aanpak is hierbij belangrijk, gezien de diversiteit van bedrijven en hun belangen.

4: Maak het persoonlijk!

Een participatieproces opstarten begint met het kennen van de context. Welke bedrijven zijn er gevestigd in het gebied, op welk schaalniveau opereren zij, en wat zijn hun toekomstplannen? Participatie van bedrijven vergt een persoonlijke benadering. Gebruik daarom persoonlijke manieren van communicatie en beperk het aantal genodigden voor bijeenkomsten, zodat iedereen de kans krijgt om aan het woord te komen.

Een nieuwe aanpak
De benoemde aanbevelingen vormen de aanleiding voor mijn ontwerp van een procesaanpak voor participatie met bedrijven. Deze procesaanpak bestaat uit vier fases: voorbereiding, uitvoering, verwerking en evaluatie. Ik heb deze aanpak ontworpen als een handleiding voor het opzetten en uitvoeren van participatieprocessen met zittende bedrijven (zie afbeelding). Hoewel deze aanpak is ontworpen voor gemeenten, is deze ook toepasbaar voor ontwikkelaars.

Hierbij maak ik de kanttekening dat dit onderzoeksresultaten zijn, en geen in de praktijk bewezen model. Laat de aanpak daarom een begin zijn van participatie, waarbij er meer aandacht is voor de context en succesvolle samenwerkingen in deze karakteristieke gebieden.

Cover: "Jachthaven W.S.V. de Vlietstreek" (CC BY-NC 2.0) by Roel Wijnants