Analyse “Er zijn nieuwe schoenen toegevoegd aan de gereedschapskist, terwijl de oude schoenen niet zijn weggegooid, maar juist gepoetst.” Zo vat Frits Dinkla, projectleider gebiedsontwikkeling bij Rho Adviseurs, de gevolgen van de nieuwe Aanvullingswet Grondeigendom samen.
Wat is er gebeurd?
Op 10 maart heeft de Eerste Kamer de Aanvullingswet Grondeigendom (AWG) aangenomen. Daarmee is één van de laatste wettelijke onderdelen van de Omgevingswet definitief geworden. In de komende maanden wordt de wet verder uitgewerkt in het Aanvullingsbesluit Grondeigendom en de Aanvullingsregeling Grondeigendom. Als de planning niet door het Corona-virus wordt beïnvloed, moeten rond de zomerperiode van dit jaar het besluit en de regeling van de AWG afgerond zijn, zodat we de invoeringsdatum van de Omgevingswet van 1 januari 2021 kunnen halen.
Uit welke onderdelen bestaat de AWG?
In de AWG worden vier instrumenten van gebiedsontwikkeling gemoderniseerd: onteigening, voorkeursrecht, kostenverhaal/grondexploitatie en inrichten landelijk gebied. Nieuw toegevoegd aan het instrumentarium is het onderdeel kavelruil. Deels was aanpassing van deze instrumenten noodzakelijk om ze te kunnen toepassen binnen het systeem van de Omgevingswet; deels was aanpassing noodzakelijk om de oude wetten (de onteigeningswet stamt in de basis uit 1851) te moderniseren en te harmoniseren; en deels om het instrumentarium te verbeteren.
Wat zijn de belangrijkste wijzigingen in de AWG?
Kort samengevat verandert voor de onderwerpen voorkeursrecht, onteigening en inrichten landelijk gebied de huidige werking niet wezenlijk in de Omgevingswet. Er is vooral sprake is van modernisering, verduidelijking, waar mogelijk versnelling van proceduretijden, en soms wijziging van bevoegdheden (met name bij onteigening).
Doordat er geen tot minimale rechtsgevolgen zitten aan de wetsartikelen, kunnen over de toegevoegde waarde van kavelruil in de wet vraagtekens geplaatst worden, maar het thema is nu wel geagendeerd en heeft (in tegenstelling tot de oude situatie) nu een wettelijke basis. De grootste wijzigingen zijn aangebracht in het onderdeel kostenverhaal.
Wat gebeurt er met het kostenverhaal?
Kostenverhaal is een wettelijke plicht om te voorkomen dat particuliere grondeigenaren of ontwikkelaars (de zogeheten freeriders) wél profiteren van de (door de overheid aangelegde) openbare ruimte en voorzieningen, maar daarvoor niet hun proportionele aandeel in de aanlegkosten bijdragen. Deze plicht is (onder de naam ‘afdeling grondexploitatie’) in 2008 aan de wet ruimtelijke ordening (WRO) toegevoegd. Dit gebeurde vanwege de ervaringen in de ontwikkeling van VINEX-locaties ter indamming van de freeriders. Het systeem van de afdeling grondexploitatie ademt dan ook de sfeer van de jaren ’90 van de vorige eeuw uit: actief grondbeleid, een eindplan en voldoende inzicht in kosten, opbrengsten en fasering. Maar sinds de economische crisis weten we dat er ook andere vormen van gebiedsontwikkeling zijn: faciliterend grondbeleid, organische ontwikkeling zonder eindplan, onzekerheid over kosten en opbrengsten, en onduidelijkheid over met moment waarop ontwikkelingen gerealiseerd zullen worden.
Om bij alle vormen van gebiedsontwikkeling en grondbeleid te kunnen voldoen aan de plicht tot kostenverhaal, zijn in de AWG twee systemen voor kostenverhaal gecreëerd. Aan de ene kant het systeem met tijdvak, dat past bij ontwikkelingen met een integraal plan en actieve sturing. In dit systeem worden kosten (zoals voor sociale woningbouw) en opbrengsten (zoals door duurdere woningen) van de gebiedsontwikkeling binnen het exploitatiegebied verevend (net als in de WRO). Aan de andere kant het systeem zonder tijdvak, dat past bij ontwikkelingen met een ontwikkelingskader en veel ruimte voor marktinitiatieven. In dat systeem wordt niet verevend, maar per bouwinitiatief een waardevermeerderingstoets uitgevoerd om de bijdrage kostenverhaal ‘rechtvaardig’ te houden.
Welke impact heeft deze aanpassing van het kostenverhaal op gebiedsontwikkeling?
Belangrijk is dat het hybride karakter van het kostenverhaal in de AWG intact is gebleven. Enerzijds behoudt de wetgever een voorkeur om afspraken in (anterieure) overeenkomsten vast te leggen en het kostenverhaal als stok achter de deur te houden. Anderzijds: als er geen overeenkomst ligt, kan de huidige praktijk (die ontstaan is via de WRO) worden doorgezet in het systeem met tijdvak.
Voor complexe en langjarige gebiedstransformaties (maar ook voor kleine plannen waarvoor de gemeente marktinitiatieven faciliteert) is het systeem zonder tijdvak beschikbaar. Daarmee ontstaat een keuze voor partijen op welke wijze het kostenverhaal ingezet wordt bij gebiedsontwikkelingen.
De ervaringen in de botsproeven (door de Rijksoverheid georganiseerde bijeenkomsten om met gemeenten en marktpartijen de werking van de Omgevingswet te bespreken) met het nieuwe systeem kostenverhaal maken duidelijk dat er een nieuwe dynamiek ontstaat in de gesprekken tussen gemeente en marktpartijen (zoals over de keuze tussen de twee systemen kostenverhaal en de methode van verevening). Daarmee krijgt het kostenverhaal een grotere impact op het proces van gebiedsontwikkeling, omdat de mogelijkheden om maatwerk te leveren veel groter zijn dan bij het voorgekookte systeem kostenverhaal via de WRO.
Samengevat zijn er nieuwe schoenen toegevoegd aan de gereedschapskist, terwijl de oude schoenen niet zijn weggegooid, maar juist gepoetst.
Cover: Photo by Daria from TaskArmy.nl on Unsplash
Over de Omgevingswet
In de Omgevingswet worden alle wetten, regelingen en verordeningen die te maken hebben met de ontwikkeling en het beheer van de fysieke leefomgeving samengebracht in één integrale wet. Voor gebiedsontwikkeling relevante instrumenten als bestemmingsplannen en exploitatieplannen worden vervangen door één gemeente-dekkend omgevingsplan. Dat omgevingsplan heeft – net als een verordening – een permanente werking, behoeft niet om de 10 jaar geactualiseerd te worden, en wordt – indien nodig of wenselijk – op onderdelen aangepast. Voor gebiedsontwikkeling relevante instrumenten als uitwerkingsplichten en wijzigingsbevoegdheden verdwijnen.
Veel van de verbeterdoelstellingen van de Omgevingswet (‘decentraal tenzij’ / ‘ruimte voor maatwerk’ / ‘sneller en beter’) geven op papier volop kansen om gebiedsontwikkelingen met grotere voortvarendheid en minder procedures tot stand te brengen. De eerste ervaringen uit de Crisis- en Herstelwet-experimenten (waarmee een gemeente de Omgevingswet in de praktijk kan uitproberen) tonen inmiddels wel het verschil tussen theorie en praktijk aan, maar de Omgevingswet biedt (door gebruik te maken van de uitwerking van de verbeterdoelstellingen) absoluut kansen om bij gebiedsontwikkelingen van andere planologische ruimte uit te gaan dan onder de WRO mogelijk is. Wel zullen we - zowel vanuit de overheid als vanuit de markt - met elkaar moeten leren hoe de Omgevingswet in de praktijk werkt.
Extra wettelijke basis voor fondsvorming
Op basis van artikel 6.24 WRO hebben gemeenten de mogelijkheid om (mits de ruimtelijke relatie is aangegeven in een structuurvisie) aan kostenverhaalsplichtige activiteiten een bijdrage te vragen voor maatschappelijke voorzieningen. Deze mogelijkheid keert terug in de AWG, maar is om vermenging met het kostenverhaal te voorkomen in een aparte afdeling (13.7) in de wet geplaatst. De bijdrage is echter in de WRO niet wettelijk afdwingbaar. De Tweede Kamer heeft een amendement aangenomen waardoor, naast de vrijwillige regeling, ook een wettelijk verplichte regeling is toegevoegd aan de AWG. Gemeenten kunnen daardoor straks grondeigenaren en ontwikkelaars verplichten om bij te dragen aan maatschappelijk relevante voorzieningen, zoals landschap, wegen, sloop van bebouwing, maar ook sociale woningbouw of PAS-maatregelen. De inkadering van het amendement moet nog uitgewerkt in het aanvullingsbesluit. Belangrijk element daarbij is dat voorkomen moet worden dat dankzij een stapeling van wettelijke plichten gebiedsontwikkelingen financieel niet meer haalbaar worden.
Cover: ‘Photo by Daria from TaskArmy.nl on Unsplash’ door Daria from TaskArmy.nl (bron: Unsplash) onder CC0 1.0, uitsnede van origineel
Door Frits Dinkla
Projectleider gebiedsontwikkeling / financiering / planeconomie bij Rho Adviseurs
