Nieuwe EU-doelstelling ‘No Net Land Take’: stok achter de deur of schiet het zijn doel voorbij?

In 2011 wordt door de Europese Commissie voor het eerst over een ‘No Net Land Take’-doelstelling gerept. In een notitie over efficiënt grondstoffengebruik spreekt men zorgen uit over de verslechterende staat en vervuiling van de Europese bodem. De ambitie? De stedelijke uitbreiding tot 2050 geleidelijk terug te brengen naar nul. Na 2050 mag er nog wel verstedelijkt worden, mits die hectares gecompenseerd worden met het teruggeven van grond aan natuur of landbouw.

Grote impact

Nu, twaalf jaar later, lijkt die doelstelling terug te keren in een voorstel van de Europese Commissie voor een Bodemgezondheidswet. Het is nog onbekend hoe het voorstel er precies uit komt te zien, maar dat ‘No Net Land Take by 2050’ (hierna: NNLT) grote impact kan hebben op de bouwplannen en andere ruimtelijke opgaven in Nederland, is duidelijk.

Daarom organiseerde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) op 24 januari een seminar met de prangende hoofdvraag: stopt Europa de verstedelijking? Een dag eerder publiceerde het PBL een onderzoek naar de geschatte toename van het ruimtebeslag in Nederland als verkenning voor de aankomende Europese doelstelling van NNLT.

De grote belangstelling voor het seminar – al maanden van tevoren zat de bijeenkomst fysiek vol en online sloten bijna honderd mensen aan – suggereert dat de meest uiteenlopende partijen naar aanleiding van het Europese voorstel met vragen rondlopen.

En dat is ook niet zo gek, want NNLT lijkt een gigantische uitdaging bovenop alle ruimtelijke opgaven die er in Nederland al zijn. Zo is er nu al meer ruimte nodig om alle ruimteclaims – van wonen tot de energietransitie en van natuur tot bedrijventerreinen – een plek te geven: hoe moet dat straks als deze Europese maatregel daar nog eens bovenop komt?

Tien hectare per dag

Eerst even de cijfers. Uit het rapport van het PBL blijkt dat Nederland in de periode 2000-2018 op de zesde plaats in Europa staat als het gaat om de toename van ruimtebeslag: er kwamen bijna zeventigduizend hectare aan woningbouw, bedrijventerreinen, infrastructuur, parken en andere vormen van ruimtebeslag bij. Dat is ongeveer tien hectare per dag.

Omgerekend naar de totale grondoppervlakte is Nederland zelfs de Europese koploper. “Geen land neemt zoveel ruimte in beslag voor stedelijke functies ten opzichte van de grondoppervlakte als Nederland,” licht PBL-onderzoeker David Evers toe.

Hoe land take gedefinieerd wordt, is meteen ook een van de grote vraagtekens bij de nieuwe EU-doelstelling. Volgens de meest gangbare definitie is land take een toename van het ruimtebeslag door (semi)-stedelijke functies die ten koste gaat van onverharde natuurlijke of semi-natuurlijke grond. Ruimtebeslag is dus ongeveer hetzelfde als verstedelijking. Met NNLT moet elke hectare grond die vanaf 2050 omgezet wordt naar (semi)-stedelijke functies gecompenseerd worden. Dat gebeurt met het teruggeven van grond aan natuur of landbouw – bijvoorbeeld door wegen of gebouwen af te breken.

Gezonde bodems

Maar de terminologie roept ook verwarring op. Zo worden meestal woningbouw, werkterreinen en infrastructuur genoemd, maar twijfelgevallen als stedelijk groen, bouwterreinen, hernieuwbare-energielocaties en glastuinbouw kunnen ook onder land take gaan vallen.

Met het voorstel onderstreept de Europese Commissie het belang van gezonde bodems. Door op de bodem te bouwen, dek je hem af en daarmee verdwijnen belangrijke functies die de bodem vervult. Ruimtebeslag zorgt in meer of mindere mate voor een afname van de biodiversiteit en het verstoort de afvoer- en filtersystemen in de bodem.

NNLT kán een wettelijke verplichting bevatten, maar dat hoeft niet. Mede daarom zijn er nog veel open vragen. Eén van de meest belangrijke voor Nederland is misschien wel of ontwikkelingen op landbouwgrond als ruimtebeslag worden gezien. Landbouwgrond heeft namelijk een lagere bodemkwaliteit dan veel stedelijk groen, terwijl Nederland meer stedelijk groen aanlegt dan alle andere lidstaten in Europese Unie. Volgens de gangbare definitie valt stedelijk groen onder ruimtebeslag als een stadspark ten koste gaat van landbouwgrond.

Afhankelijk van de te hanteren definitie kan de maatregel dus het verdwijnen van stedelijk groen gaan versnellen, terwijl dat niet noodzakelijkerwijs resulteert in gezondere bodems. De onderzoekers van PBL concluderen: “Als ruimtebeslag op landbouwgrond uit de definitie zou worden geschrapt dan wordt de land take in Nederland zelfs negatief.”

Griekenland

De onduidelijkheid omtrent de regelgeving biedt ook de nodige kansen. Het schaalniveau van de NNLT-doelstelling is bijvoorbeeld nog niet bekend. Dat betekent dat het misschien mogelijk is om land take tussen landen uit te wisselen. Een afname van ruimtebeslag in Bulgarije kan dan compenseren voor verstedelijking in Nederland, bijvoorbeeld. Bovendien levert het Nederland veel op als rekening zou worden gehouden met krimp- en groeiregio’s in de Europese Unie. Tot nu toe lijkt de doelstelling een voorbeeld van een generieke maatregel die geen rekening houdt met lokale en regionale omstandigheden.

In Nederland wordt bijvoorbeeld flink verstedelijkt, maar de Nederlandse bevolking groeit ook. Dat is in een land als Griekenland wel anders. Daar groeien de stedelijke gebieden ook, maar krimpt de bevolking. Volgens het PBL is de verstedelijking in Griekenland daarom minder duurzaam dan in Nederland. Hierdoor worden de gebieden waar de druk om te bouwen het hoogst is het hardst geraakt door dit beleid.

Jannemarie de Jonge, Rijksadviseur voor de Fysieke Leefomgeving, zet haar eerste gedachten over de maatregel op een rijtje. De verstedelijking een halt toeroepen kan een stok achter de deur zijn om Nederlands ruimtelijk beleid weer eens kritisch onder de loep te nemen, denkt ze. Aan ambities ontbreekt het namelijk niet –water en bodem sturend, 30 procent beschermde natuur in 2030, enzovoort – maar echt effectief is het Nederlandse bodembeleid nog niet. “Een geïntegreerde bodemstrategie is er nog niet in Nederland, terwijl alles wel op die ene plek in de bodem samenkomt,” besluit De Jonge.

Liever een dynamisch instrument

Aan de andere kant helpt het negatieve, eendimensionale frame van NNLT niet mee, denkt de Rijksadviseur. Ook Evers van het PBL heeft zo zijn vragen bij de doelmatigheid van de kwantitatieve, absolute nul-eis. Het is een van de meest gehoorde kritieken die middag: komt een harde ‘nee’ op verstedelijking de zaak ten goede?

“Ik denk dat een dynamisch instrument veel hulpvaardiger is voor het doel waar we naar streven”, besluit De Jonge. Zoals bodemlabels – vergelijkbaar met energielabels – waardoor de bewustwording over de kwaliteit van de bodem wordt opgekrikt.

De doelstelling van de Europese Commissie om zuinig om te gaan met de bodem is een belangrijke: daar zijn de aanwezige gebiedsontwikkelaars, beleidsmakers en onderzoekers het over eens. Over de NNLT in 2050-doelstelling en alle onduidelijkheid die daar tot op heden bij hoort, heerst vooral scepsis. Edwin Buitelaar, onderzoeker bij PBL, concludeert: “De onderliggende problemen zijn volgens mij heel urgent, maar of dit het instrument is waarmee je dat wil bereiken?”