Nieuwe handreiking RCE: erfgoedwaarden benutten in gebiedstransformaties

Steden en landschappen die we nu waardevol vinden, zijn ooit met visie en samenwerking tot stand gekomen. Wat we nu gebiedsontwikkeling noemen, bestaat al eeuwen en kunnen we de Nederlandse bouwcultuur noemen. Met de gestapelde programmatische druk op gebieden is het vak van de gebiedsontwikkelaar nu complexer dan ooit. Tijdsdruk daagt uit tot innovatie, maar kan ook leiden tot gemakzuchtig omgaan met de bestaande kwaliteiten. Om gebieden duurzaam en evenwichtig te ontwikkelen (in de Kamerbrief Novex en Mooi Nederland van minister De Jonge ‘herbestemming’ en ‘herinrichting’ genoemd), is begrip van de context en omgevingsbelangen cruciaal.

Kwaliteiten vastleggen

De kwaliteit van transformaties is een publiek belang. Zodra een gebiedsontwikkeling zich aandient, doet een lokale overheid er goed aan de aanwezige kwaliteiten helder en met draagvlak vast te leggen. Met name gemeentelijke stedenbouwkundigen en projectmanagers kunnen vroegtijdig en concreet de aanwezige erfgoedwaarden in stelling brengen, ter voorbereiding op de ontwerpfase. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) bouwde samen met SteenhuisMeurs, experts op het gebied van cultuurhistorie, een instrument om dat hoge niveau voortaan soepeler voor elkaar te krijgen: de handreiking Transformeren met Cultureel Erfgoed.

Laten we het stationsgebied van Haarlem als casus nemen om de aanpak mee te illustreren. De hoofdstad van Noord-Holland is de enige historische stad waar het station binnen de stadswallen is gebouwd. Het Stationsplein alhier verdient een transformatie die past binnen de beschrijving van het beschermd stadsgezicht. Het is een ingewikkelde puzzel van functies, die allemaal binnen een beperkte ruimte moeten landen. De gemeente heeft meerdere belangen. De kwaliteit van het beschermde stadsgezicht en het Rijksmonumentale station maakt daar deel van uit.

Om die erfgoedwaarden te benutten, is het van belang deze scherp te definiëren en voorwaardelijk te laten zijn voor de ruimtelijke oplossingen. Een voorbeeld is de definiëring van de afstand en hoogte die de nieuwbouw straks ten opzichte van het monumentale stationsgebouw mag krijgen. De handreiking zorgt ervoor dat dit soort erfgoedfactoren in beeld komen. De inzet is het vervaardigen van een stedenbouwkundig ontwerp dat de te gemakkelijk gemaakte keuzes uit de voorgaande decennia gaat overstijgen.

Hoogwaardige herontwikkeling

Een ander voorbeeld: het Hembrugterrein in Zaandam. Een voormalig industrieel defensieterrein met tientallen Rijksmonumenten en een enorme ontwikkelpotentie. Het cultureel erfgoed heeft daar vanaf de start een hoofdrol gekregen. In de verkoopvoorwaarden die het Rijksvastgoedbedrijf meegeeft aan nieuwe eigenaren hebben bewoners, bedrijven en andere partijen meegedacht over hoe de transformatie vorm krijgt. Onder regie van de gemeente zijn destijds ‘gebiedspaspoorten’ opgesteld.

Deze paspoorten gaan veel verder dan alleen de bescherming van monumenten en het aandragen van referentiebeelden. Het zijn gedragen ambitiedocumenten waar ontwerpers houvast aan hebben. In gebiedspaspoorten zijn de kwaliteiten van het gebied beschreven en is het ‘maximum laadvermogen’ van de deelgebieden gedefinieerd. Alles wat transformeert, moet het gebied een hogere kwaliteit geven. Nu noemen we dit een transformatiekader, de werking is nagenoeg gelijk.

De gebiedspaspoorten van het Hembrugterrein zijn opgenomen in het Omgevingsplan, waardoor ze ook een juridisch kader vormen voor ruimtelijk ontwerp en welstandsadvies. Inmiddels maakt het gebied stapsgewijs een hoogwaardige herontwikkeling door. Hoewel er veel gebouwen van functie veranderen, blijft het verhaal en de structuur van het gebied onveranderd sterk.

Behoud door ontwikkeling

Nog een uitstapje: het ENCI terrein in Maastricht. Legendarisch als grondstofleverancier voor de wederopbouw van Nederland en met unieke cultuurhistorische waarden. Aspecten van productie, innovatie, transport, geologie, architectuur en arbeiderscultuur komen hier samen op een manier die nergens anders in Nederland voorkomt. De transformatie van ENCI gaat over het ontsluiten van een waaier aan mogelijkheden.

Er wordt vanuit het Rijk stevig ingezet op ‘behoud door ontwikkeling’, het motto waarmee al 25 jaar erfgoedlocaties worden getransformeerd. Na uitvoerig onderzoek is nu een transformatiekader opgesteld. Zo wordt de zoekruimte voor transformatie gepreciseerd. Duidelijk en met nog steeds veel speelruimte voor de nieuwe eigenaar. De gemeente heeft de regierol in de planvorming. De cultuurhistorische waarden zijn bepalend voor het slagen van de transformatieopgave. Waarden van het verleden, vertaald naar de toekomst.

Met de transformatiehandreiking wil de RCE bevorderen dat gebiedsontwikkelingen tot stand komen met een groter bewustzijn van bestaande kwaliteiten. Dus niet meer tegen elkaar opbieden met vakjargon, met vastgestelde deals en met het zoeken naar geitenpaadjes. Het streven naar gebiedsontwikkelingen met hoge toekomstwaarde kan niet zonder een begrip van herkomstwaarden. Dat erfgoed gelaagdheid in planvorming aanbrengt, mag uit bovenstaande voorbeelden duidelijk zijn. En dat er keuzes kunnen worden gemaakt op basis van erfgoedkwaliteiten evenzo.

Transformaties hebben op enig moment een hoge dynamiek. Na een ruimtelijke transformatie gaat het gebruik en de beleving van het gebied door, tot het weer tijd wordt voor een volgende transformatie. Plannen die we over 10 of 100 jaar hoog waarderen, kunnen we nu alvast legitimiteit geven. Als gedachtegang kunnen we transformatieopgaven in drie tijdsperspectieven plaatsen.

Tijdsperspectief: 200 jaar

Tijdens het Toekomstatelier (NL2100, De 22e eeuw begint nú) in Zutphen, in de zomer van 2022, stelde het College van Rijksadviseurs voor zichzelf een tijdshorizon van 100 jaar. In workshops met jonge ontwerpers rekten de collega’s van de RCE dat op naar 100 jaar in het verleden. Samen met andere experts dachten ze na over Flevoland. Ze legden de nadruk op de pioniers, het planmatige ontwerp en de vroege experimenten. Dit gaf ruimte voor nieuwe toekomstperspectieven. Het erfgoed was niet alleen het landschap van vandaag, maar ook de identiteit van verandering en experimenteren. Dit besef en het lange perspectief bood ruimte voor intergenerationeel denken.

Als we verder in de toekomst kijken dan de ontwikkelperiode van gebiedstransformaties, dan hebben we de verantwoordelijkheid om plannen van hoog niveau te maken. Door de toekomst een verleden te geven (de missie van de RCE) kunnen we niet anders dan geïnspireerd raken door wat cultuurhistorici aan kennis kunnen leveren. Professionals in het ruimtelijke domein ontwikkelen de lenigheid om in eeuwen te denken. Een vaardigheid die nodig is om stevige ruimtelijke keuzes te maken, te verklaren en te verantwoorden vanuit de rijke cultuurhistorie. Dit stemt optimistisch ten opzichte van de praktijken in de voorgaande decennia, waar gebiedskarakteristieken meestal ondergeschikt waren aan economische optimalisatie.

Tijdsperspectief: 20 jaar

De druk van projecten leidt bij planmakers vaak tot een beperkte focus. De lopende opgaven gaan momenteel over hoger, sneller, gelaagder, duurzamer en vooral over groei. Terugkijkend op de tijden van wederopbouw, groeikernen, stadsvernieuwing en Vinex, weten professionals de fouten te duiden die we om ons heen zien. We zouden mogen verwachten dat er van die perioden is geleerd en er voor de huidige ruimtelijke opgaven een soepel lopende plannenmachine bestaat.

Was dat maar zo. Kwaliteit ontstaat niet vanzelf. Plannen worden werkelijk beter wanneer de kennis en betrokkenheid van de omgeving wordt geïntegreerd. De RCE heeft de ervaringen paraat van de afgelopen decennia. In de jaren waarin volgens het adagium ‘behoud door ontwikkeling’ werd gewerkt, zijn erfgoedwaarden van gebieden wezenlijke factor geworden bij visievorming en herontwikkelingen. De maatschappelijke behoefte aan identiteit en kwaliteit kan niet alleen worden ingevuld met kwantitatief gestuurde plannen. Het streven naar kwaliteit staat voorop, ook als pijler onder de Omgevingswet. Over 20 jaar mogen we niet meer mopperend door de straten van de huidige plannen fietsen.

Tijdsperspectief: 2 jaar

De RCE heeft geen blauwdruk voor succesvolle gebiedstransformaties. Ze neemt deel in procedures waar door het Rijk vastgestelde erfgoedwaarden van belang zijn, meestal als leverancier van kennis en advies aan medeoverheden. Binnen vaak kort bestek worden besluiten genomen die gebieden wezenlijk van karakter laten veranderen. De noodzaak van een transformatieopgave is meestal wel duidelijk, maar het hapert vaak op de ambitie met het cultureel erfgoed.

Nog te vaak wordt erfgoed als belemmering gezien voor het ontwikkelen van goede plannen, alle historische onderzoeken ten spijt. De duiding van waarden en de inspiratie uit historische ontwikkelingen worden niet altijd serieus genomen. Zo ontstaat een hardnekkige voedingsbodem voor onbegrip en vertraging in planprocessen. Met de nieuwe handreiking Transformeren met Cultureel Erfgoed worden planmakers en gemeenten uitgedaagd hun cultuurhistorische huiswerk – laten we zeggen – een jaar naar voren te halen in de planning, met waarschijnlijk flinke tijdwinst en kostenbesparing aan het eind van het planproces tot gevolg.

Transformatiekaders in gebiedsontwikkelingen zijn er in alle soorten en maten. Ze worden, net als beeldkwaliteitplannen, gebiedspaspoorten en kavelvisies met eenzelfde doelstelling opgesteld, maar ze hebben uiteenlopende effecten. De analyse van SteenhuisMeurs naar bestaande transformatiekaders ging verder dan de documenten op zich. De mate van onafhankelijkheid van de kaders ten opzichte van de planmakers en de effecten van de kaders op de ruimtelijke oplossingen in de planvorming werden bijvoorbeeld ook onderzocht.

De bouwstenen die voor succesvolle gebiedstransformaties hebben gezorgd, vormen de basis voor de handreiking. De in de handreiking opgenomen voorbeelden van transformatiekaders leggen allemaal een verband tussen de inzichten van de cultuurhistorische onderzoeken en de ambities van de ontwerpopgave. Op het eerste gezicht lijken waarden en ambities niet verenigbaar, maar juist door toenadering te stimuleren tussen cultureel erfgoed en ruimtelijk ontwerp, ontstaat er scherpte in de opgave.

Efficiëntie, transparantie en draagvlak

Het transformatiekader wordt ingezet op gebiedsniveau, op momenten dat er een ontwikkeling op handen is. Het kaderen kan al beginnen bij een overdracht van grond en het vormen van gemeentelijke visies, dus nog voor de start van een stedenbouwkundig ontwerp. Vergunningverlenende overheden kunnen het transformatiekader met cultureel erfgoed als voorwaarde opnemen voor de ontwikkelende partijen. Wanneer deze overheden het voor elkaar krijgen om het stuk politiek vast te stellen, ontstaat er zowel voor de initiatiefnemers als de belanghebbenden in de omgeving een betere basis van rechtszekerheid. Met de methode van ‘transformeren met cultureel erfgoed’ ontstaat er meer efficiëntie, transparantie en draagvlak, waardoor het ontwerp werkelijk een nieuwe laag in de geschiedenis gaat vormen. Plannen van vandaag zijn het erfgoed van morgen.