Nieuws De definitieve nieuwe Ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: Ladder) is 12 mei bekend gemaakt. Alle nieuwe bestemmingsplannen die met ingang van 1 juli worden vastgesteld, moeten worden getoetst aan de nieuwe Ladder. Dit zijn de grootste veranderingen.
Het ministerie heeft na de internetconsultatie en het advies van Raad van State kleine wijzigingen aangebracht ten opzichte van de conceptversie van afgelopen zomer. De toelichting is fors verbeterd. En er komt een geheel nieuwe handreiking. Belangrijkste materiële wijziging van de nieuwe Ladder: de mogelijkheid om bij nieuwe moederplannen met een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht de Laddertoets door te schuiven naar het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan. De grote vraag is hoe deze goedbedoelde flexibiliteit – die vooruitloopt op de Omgevingswet – in de praktijk zal uitpakken. Voor sommige plannen waarbij de marktbehoefte nog niet concreet is, of als de gemeente voor het plangebied nog meer richtingen open wil houden, kan dat zeker helpen.
De nieuwe Ladder Artikel 3.1.6 lid twee Bro
De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
Nieuwe Ladder simpeler in gebruik, belangrijkste wijzigingen ten opzichte van huidige Ladder:
- Het loslaten van afzonderlijke treden en schrappen van overbodige zinsneden en (huidige) trede 3 van de Ladder.
- Het in de praktijk voor verwarring zorgende begrip ‘actuele regionale behoefte’ is in de nieuwe Laddertekst vervangen door ‘behoefte’. In de nota van toelichting geeft het Rijk verheldering over het toepassen van de Ladder in alle opzichten.
- Ook komt er eind mei een geheel nieuwe handreiking met tips, good practices en jurisprudentie over de Ladder (Stec Groep en Hekkelman werken hieraan).
- Er is een nieuw onderdeel toegevoegd aan artikel 3.1.6 (lid 3) Bro waarmee de Laddertoets bij flexibele planvormen kan worden doorgeschoven naar het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan.
De nieuwe Ladder is al met al korter en duidelijker. Hiervoor zijn de drie treden en overbodige zinsneden geschrapt. Zo is de (huidige) derde trede (de eis dat gemotiveerd moet worden in hoeverre ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied passend zijn of worden ontsloten) geschrapt. Heel belangrijk – en prettig – is dat de definities zelf niet veranderen. Daarmee wordt voorkomen dat er weer een grote golf van jurisprudentie over de Ladder op gang komt.
Het woordje ’regionale’ is geschrapt maar ruimtelijk verzorgingsgebied blijft leidend bij Ladderafwegingen voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen.
Zoals wij hiervoor al aangaven, vervalt het woord ‘regionale’. Het begrip ‘actuele regionale behoefte’ in de huidige Ladder zorgt voor verwarring in de praktijk. Zo lopen de begrippen marktregio, bestuurlijke regio en regionale afstemming in de huidige Ladderpraktijk nogal eens door elkaar.
Met de nieuwe Ladder blijft het relevant de mogelijk grotere regio te betrekken bij de vraag of er sprake is van een behoefte en of er mogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied zijn. De reikwijdte van de stedelijke ontwikkeling dat een bestemmingsplan mogelijk maakt, is leidend voor het ruimtelijk verzorgingsgebied waarbinnen de Laddertoets moet worden gedaan en voor het al dan niet plegen van regionale afstemming.
Zo kan het voorkomen dat een stedelijke ontwikkeling een reikwijdte heeft die de gemeentegrenzen niet overstijgt, zoals een bakker op de hoek. Afstemming hierover met buurgemeenten is bij dergelijke strikt lokale ontwikkelingen voor de Ladder niet noodzakelijk. Deze verheldering van de minister is in lijn met de jurisprudentie zoals die is gevormd onder de huidige (oude) Ladder.
Gemeenten en provincies kunnen onderling afspraken maken over de wijze van afstemming van plannen voor de Ladder, en doen dat steeds meer. Bijvoorbeeld rondom woonplannen of nieuwe plannen voor bedrijventerreinen. Het maken van onderlinge afspraken gebaseerd op de Ladder kan sterk helpen in het beperken van onderzoekslasten op planniveau. De minister blijft dit onder de nieuwe Ladder – zie de toelichting op de nieuwe Ladder – erg belangrijk vinden. Provincies blijven daarnaast bevoegd nadere regels over zorgvuldig ruimtegebruik in de provinciale verordening vast te leggen.
Nieuwe mogelijkheid: Laddertoets kan voor nieuwe plannen doorschuiven naar vaststelling wijzigings- of uitwerkingsplan.
Naast wijziging van de Laddertekst zelf wordt het derde lid van artikel 3.1.6 Bro gewijzigd, zie hieronder.
Artikel 3.1.6 lid drie Bro
Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.
Meer ruimte voor flexibiliteit
De mogelijkheid om – als een gemeente dit wil – in een moederplan dat een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht bevat de Laddertoets vooruit te schuiven naar de toelichting van het wijzigings- of uitwerkingsplan biedt meer ruimte voor flexibiliteit. In plaats van een dubbele Laddertoets (eerst bij het moederplan en vervolgens weer bij benutten wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht) kunnen gemeenten ervoor kiezen zo de Laddertoets door te schuiven naar het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan.
Dat wil niet zeggen dat er voor wat de behoefte betreft op het niveau van het moederplan niets meer onderzocht hoeft te worden. Bij het moederplan moeten vormen van behoefte en uitvoerbaarheid in het kader van een goede ruimtelijke ordening namelijk sowieso worden gemotiveerd. Wel is dit vaak een lichtere toets.
Belangrijk verschil tussen de Laddertoets en de uitvoerbaarheidstoets is dat in het kader van deze laatste toets de behoefte niet zonder meer aan de hand van een vraag- en aanbodanalyse onderbouwd moet worden. Bovendien maakt de inventarisatie van de mogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied (voor zover het planologisch besluit betrekking heeft op een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied) naar ons oordeel geen onderdeel uit van de uitvoerbaarheidstoets.
Harde capaciteit?
Bovendien is het de vraag hoe in de praktijk bij regionale afstemming wordt omgegaan met deze ‘doorgeschoven’ Laddertoetsen, tellen deze onbeladderde plannen nu wel of niet mee als ‘harde capaciteit’? In de Nota van Toelichting wordt uitdrukkelijk vermeld dat het doorschuiven van de laddertoets tot gevolg zou hebben dat de met uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid bestemde locatie, tot het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan, geen onderdeel zal uitmaken van het aanbod/planologische voorraad bij laddertoetsen voor andere locaties in de omgeving.
De nieuwe Ladder lost de onderzoekslasten die samenhangen met globale bestemmingsplannen dus niet direct op. Bij een globaal bestemmingsplan moet namelijk voor alle functies die het plan mogelijk maakt de behoefte worden beschreven. In de nota van toelichting valt terecht te lezen dat dit geen specifiek Ladderprobleem is maar samenhangt met het bredere systeem van de Wro/Bro. Onder de Omgevingswet wordt dit systeem gewijzigd en wordt gezocht naar een oplossing voor meer globale plannen. We zijn heel benieuwd welke oplossingen voor dit dilemma worden gevonden. De strekking van de Ladder blijft onder de Omgevingswet in ieder geval gelijk, aldus de nieuwe toelichting op de Ladder.
Mensen in het veld die een grote hekel hebben aan de huidige Ladder houden dat vast ook bij de nieuwe Ladder. Een deel van de plannen die onder de oude Ladder sneuvelden, zal dat waarschijnlijk ook onder de nieuwe Ladder doen. Het blijft dus ook onder de nieuwe Ladder zaak te kiezen voor de goede plannen, deze zorgvuldig voor te bereiden, en de Ladder-afweging uitgebreid uit te leggen.
Enkele voordelen vooruitschuiven Laddertoets:
- Nieuwe lid biedt ruimte voor adaptief programmeren omdat behoeftetoets pas hoeft plaats te vinden als deze ‘behoefte’ er is, hierdoor kunt u dichter op de markt opereren, wellicht meerdere locaties voorbereiden en keuze af laten hangen/mogelijkheid te sturen op markt/ontwikkelingen.
- U kunt een gebied beter faseren en organische gebiedsontwikkelingen beter begeleiden, zeker bij behoeften die nog niet geheel ‘kenbaar’ zijn (met meerdere functies die het nog kunnen worden: bioscoop, restaurant, hotel, onderwijs, kantoor et cetera).
- Het betreffende plan telt waarschijnlijk nog niet mee als harde plancapaciteit in termen van de Ladder, als u een ander plan in procedure wilt brengen. Althans, dit is de opzet van de wetgever.
Enkele nadelen vooruitschuiven Laddertoets:
- Geen zekerheid over de ontwikkeling zonder Laddertoets. Wie weet zijn er straks, in uw gemeente of in uw buurgemeenten, voldoende harde plannen om in de vraag te voorzien.
- Daarnaast is er zoals gezegd nog geen zekerheid of het betreffende plan in de regio dan niet meetelt als ‘hard’ aanbod, al is dit wel de opzet van de wetgever.
- Bovendien moeten ook eventuele planschaderisico’s die ontstaan als de geboden flexibiliteit op enig moment wordt of moet worden wegbestemd in de afweging betrokken worden.
Als zeker is welke functie in het gebied wordt beoogd, en flexibiliteit geen toegevoegde waarde heeft, is vooruitschuiven geen voordeel, eerder een nadeel.
Dit is een gezamenlijke reactie van Peter van Geffen (Stec Groep) en Tycho Lam (Hekkelman Advocaten en Radboud Universiteit Nijmegen), en verscheen eerder op Stadszaken.nl.
Cover: ‘Ladder’
Door Peter van Geffen
Directeur Stec Groep
