Wat is er harder nodig: meer of betere infrastructuur?

"Nederland is een buitengewoon mooi en geregeld land. Een land waar alles op zijn plaats ligt, overzichtelijk en bereikbaar is. Goed te beheren en te beheersen." Dat zegt landschapsarchitect en stedenbouwkundige Han Lörzing in mei 2021, naar aanleiding van de verschijning van Een land waarover is nagedacht, zijn laatste boek. "Wij hebben niet voor niets een van de beste openbaarvervoersystemen ter wereld. Het is allemaal voortreffelijk in elkaar gedraaid."

Wie in vogelvlucht over Nederland vliegt in 2021, moet hem gelijk geven. Op het – na Zwitserland en Japan – drukst bereden spoornet ter wereld, met zevenduizend kilometer spoor en vierhonderd stations, reizen op een gemiddelde werkdag (pre-corona) 1,3 miljoen mensen zonder noemenswaardige problemen. Veel buitenlanders roemen de voortreffelijke Nederlandse hoofdinfrastructuur en het fijnmazige fietsnetwerk.

Waarom afschaffen?

Wie inzoomt, ziet veel bijzonders. Neem Leidsche Rijn in Utrecht. Of Maastricht. Op beide plekken is een van de belangrijkste en drukste verkeersaders van Nederland, de snelweg A2, ondertunneld. Dit om soepele doorstroming van het verkeer mogelijk te maken, in combinatie met gebiedsontwikkeling: nieuwe woningen, een ‘Groene Loper’, sociale en economische ontwikkeling, aansluiting tussen woonwijken en zelfs een heel nieuw stadscentrum.

Overal in de Randstad en daarbuiten is de afgelopen decennia geïnvesteerd in verbreding en verbetering van snelwegen (waaronder de A2), betere aansluitingen op het onderliggende wegennet, en verbetering en uitbreiding van het fietsnetwerk. Lörzing citeert met instemming de Britse planoloog Peter Hall, die in zijn boek The World Cities (1966) het ultieme sterke punt van Nederland aanwees. De Randstad is niet één wereldstad, met de draconische verkeersopstoppingen en de vervuiling die we kennen van wereldsteden als Singapore, Delhi of Parijs - maar de Randstad functioneert wel als zodanig. Lörzing: "De verbindingen tussen de steden zijn voortreffelijk. Het is een concept dat nog steeds redelijk goed werkt, dus waarom zou je dat afschaffen?"

Kan onze infra de toekomst in?

Niemand wil dat afschaffen. Maar de vraag is wel of de infrastructuur die er nu ligt, toegerust is voor de ontwikkelingen waarmee Nederland de komende decennia te maken krijgt – van bevolkingsgroei tot verduurzaming. Kan wat nu zo ‘voortreffelijk in elkaar gedraaid’ is (Lörzing), de toekomst tegemoet? Als we de woningnood gaan aanpakken, door nieuwe en duurzame gebiedsontwikkelingen te realiseren, binnen en buiten de stad, hoe zit dat dan met de infrastructuur? En minstens zo belangrijk: wie gaat dat betalen?

ProRail sloeg begin 2021, toen de treinen nog zo goed als leeg rondreden door de coronapandemie, alarm. Er moeten miljarden euro’s bij om het spoor grondig te moderniseren, onder meer met tientallen nieuwe of verbeterde stations. Ook wil de nationale spoorbeheerder investeren in zelfrijdende treinen om de passagierscapaciteit te verhogen. Die geautomatiseerde treinen zijn overigens op veel drukke plekken in de wereld te vinden, behalve in Nederland. Het spoor zou post-corona zo druk worden dat nieuwe investeringen nodig zijn, stelde ProRail-CEO John Voppen.

Hij onderbouwde die stelling met de honderdduizenden woningen die de komende jaren moeten worden gebouwd: "Dat kan alleen met meer en beter spoor: met goede ov-verbindingen hoef je die woningen niet enkel rond de grote steden neer te zetten, maar kun je dat ook in het noorden en het oosten van het land doen", zei hij tegen het AD. In een eerder interview met het FD waarschuwde hij al: "De regio smeekt om stations. De regio zegt: geen spoor, dan geen huizen." Voppen ziet knelpunten aankomen in het openbaar vervoer als straks fors wordt bijgebouwd zonder extra investeringen in infrastructuur.

Onafhankelijk instituut TNO onderschrijft de noodzaak van investeren. In een rapport in opdracht van de Taskforce Bouwagenda becijferden TNO-onderzoekers in 2021 dat de komende drie decennia een bedrag van tientallen miljarden extra nodig is om de bestaande (oudere) Nederlandse infra te vernieuwen, waaronder die van het spoor. In totaal is de infrastructuur volgens TNO zo’n 318 miljard euro waard: wegen, spoorwegen, dijken, vaarwegen, riolen en alle bijbehorende constructies zoals bruggen, tunnels, sluizen en stuwen. Maar: er moet nieuw geld naartoe om ze ook voor de toekomst begaanbaar te houden.

Kip-ei-probleem

Ook elders klinken die geluiden: ‘bouwen, bouwen, bouwen’ is onmogelijk zonder geld en ruimte voor nieuwe infrastructuur - en zeker niet als dat bouwen ook buiten de stad gaat gebeuren, laat staan in het weiland, zoals het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) bepleitte in juni 2021.

Slechts één voorbeeld uit vele: de ontwikkeling van de zogenoemde westflank van de Haarlemmermeer, midden in de Randstad. Voor dit gebied bestaan al minstens twee decennia bouwplannen, maar de uitvoering komt er niet van, omdat de infrastructuur in dat deel van de polder niet berekend is op de verwachte verkeersgroei. "De infrastructuur naar Hillegom en Lisse aan de andere kant van de Ringvaart moet eerst worden verbeterd", zei voormalig wethouder Mieke Booij (Wonen) van de gemeente Haarlemmermeer vorig jaar in het tijdschrift NUL20, gevraagd naar mogelijk nieuwe bouwlocaties in de regio. "Lang is er gedacht aan de aanleg van de Duinpolderweg, maar de provincie Noord-Holland heeft daar een streep doorgehaald. En een alternatief is nog niet voorhanden. Ook moet de N205 worden aangepast, pas dan valt daar te denken aan extra woningbouw." En daarmee is het bekende kip-ei-probleem in beeld: we kunnen niet bouwen, want de infrastructuur is niet toereikend. En andersom: er is geen ruimte (of geld) voor verbetering of nieuwbouw van infrastructuur, dus kunnen we niet bouwen.

MIRT openbreken

Natuurlijk investeert de overheid in de nationale infrastructuur. Eind 2020 maakte het Rijk met regio’s afspraken om de bereikbaarheid van Nederland via weg, water en spoor te verbeteren. Onderbouwing: "De bevolkingsaantallen groeien, er ligt een grote opgave voor meer woningen en investeren in infrastructuur blijft nodig." Die afspraken liggen allemaal vast in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT), en bestrijken een breed terrein: van de verbreding van de A2 tussen Vught en Deil, een andere inrichting van de N35 in Overijssel, ov-investeringen in de nieuwe wijk Binckhorst in Den Haag, tot de aanpak van de stationsgebieden in Nijmegen en Zoetermeer, terwijl voor nog eens 46 stations geld wordt uitgetrokken voor meer en innovatievere fietsenstallingen.

In totaal is in het MIRT tot 2031 ruim 89 miljard euro gereserveerd voor infrastructuurprojecten, voornamelijk om knelpunten zoals de bovengenoemde aan te pakken. Maar los van de vraag of dat genoeg is: de manier waarop die miljarden worden verdeeld is de andere grote uitdaging van de komende jaren, zeker tegen het licht van de grote woningbouwopgave. Het gaat dan vooral over hoe de investeringen in infrastructuur worden gefinancierd.

Neem het binnenstedelijk openbaar vervoer, cruciaal voor de verdichtingsopgave. Dat komt er in het MIRT bekaaid vanaf, signaleert Co Verdaas. De hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft vindt het gezien de enorme uitdagingen – honderdduizenden woningen erbij – beter om het MIRT ‘open te breken’. Hij noemt het onverstandig om veel geld langjarig vast te leggen zonder dat écht over de doelmatigheid van de investeringen wordt nagedacht, terwijl de wereld snel verandert. Waarom veel geld naar snelwegen (terwijl we meer thuis gaan werken of liever de trein pakken) en relatief weinig geld naar openbaar vervoer en fiets?

Auto of fietsen?

Volgens Verdaas is het MIRT doof en blind voor grote maatschappelijke veranderingen, zoals verstedelijking, digitalisering (waaronder zelfrijdende auto’s) en energietransitie. Een besluit van vijftien jaar terug kan zomaar achterhaald zijn. Sterker nog: de kans daarop is groot. Het meest geruchtmakende voorbeeld is de beslissing om de A27 bij Utrecht te verbreden ten koste van een eeuwenoud bos, geliefd als wandelgebied. Aan de juistheid van die beslissing wordt inmiddels getwijfeld, nog even los van de extra stikstofuitstoot die de verbreding zal produceren: als thuiswerken een blijvertje is, zijn die nieuwe rijstroken misschien niet nodig. Verkeerskundig inzicht heeft bovendien geleerd dat de aanleg van nieuwe (hoofd)infrastructuur slechts tijdelijk soelaas biedt: meer aanbod schept ook meer vraag.

Verdaas noemt dit voorbeeld niet, maar volgens hem kan openbreken van het MIRT ertoe leiden dat bijvoorbeeld in de Utrechtse regio de verdeling tussen geld voor het hoofdwegennet en hoogwaardig openbaar vervoer heel anders uitpakt. Niet denken in modaliteit, maar in mobiliteit dus: hoe gaan we van a naar b? Pakken we die auto nog wel, of gaan we fietsen?

Weeffout

Dit gedachtegoed is al terug te zien in het MIRT: zo is het Rijk in 2020 het programma Veilige, Slimme en Duurzame Mobiliteit (VSD) gestart. Het moet bijdragen aan een veiliger, slimmer en duurzamer mobiliteitssysteem, in samenwerking met de regio’s. Voor 29 miljoen euro – wat critici een bescheiden bedrag zullen vinden – zijn inmiddels afspraken gemaakt die werkgevers stimuleren ‘corona-reisgedrag’ vast te houden: meer thuiswerken en flexibel werken. Ook de voorgenomen omvorming van het Infrastructuurfonds van het Rijk naar een Mobiliteitsfonds, met ingang van de begroting van 2022, duidt op een verandering in het denken.

Of dit soelaas zal bieden voor kostenoverschrijdingen waarmee grote infrastructuurprojecten nogal eens te maken hebben, zal de toekomst moeten uitwijzen. Mobiliteitsadviseur Frank Menger bepleitte begin 2021 op Gebiedsontwikkeling.nu om nog eens goed over de grens te kijken. In Denemarken worden grote projecten dankzij Design, Build, Finance & Maintenance (DBFM)-contracten binnen budget tot een goed einde gebracht. Het brengt rust in de schatkist, gaat voorbij aan de MIRT-verstarring en voorkomt discussies over ‘openbreken’. "En", zegt Menger, "die aanpak wordt nog interessanter als gebiedsontwikkeling gekoppeld wordt aan nieuwe stations bij nieuwe metro- en spoorlijnen. Dat was precies de weeffout bij de Vinex-projecten, waarbij de wijk allang klaar was, maar het hoogwaardig openbaar vervoer zoals bijvoorbeeld de Randstadrail nog ontbrak."

Niet meer, maar anders

Het gaat dus niet om méér infrastructuur, maar om ander gebruik ervan, doordachter, in samenhang met andere opgaven, zoals wonen en energie. Daarop zou je de financiering moeten afstemmen. Het invloedrijke rapport Klein land, grote keuzes (2020) van Denkwerk zit op hetzelfde spoor. Ook dat rapport signaleert dat de capaciteitsgrenzen zijn bereikt, maar het gaat een stap verder: meer infrastructuur aanleggen is een gepasseerd station. Het duurt te lang, kost te veel en levert een inflexibel vervoersnetwerk op.

De oplossing van de groeiende capaciteitsproblemen moet volgens Denkwerk daarom niet in bijbouwen worden gezocht, maar in slimmer gebruik van dat netwerk. Bijvoorbeeld door ‘corridordenken’: hoe kun je zo veel mogelijk reizigers over een strook grond vervoeren? Dan blijkt al snel dat hoe meer een vervoersmiddel op een trein lijkt, hoe groter de vervoerscapaciteit ervan wordt. Slimme infrastructuur, een snelbussennetwerk in de Randstad en het aanjagen van automatisering van treinen en metro’s brengen Nederland letterlijk en figuurlijk verder.

Actuele mobiliteitstrends leveren ondersteunend bewijs voor die stelling. Onderzoek van ALD Automotive in 2021 signaleerde onder meer een flinke groei van elektrisch rijden en steeds meer vraag naar deelmobiliteit in de steden (ook door hogere parkeertarieven en de inspanningen van gebiedsontwikkelaars). In de toekomst wordt een verdere opmars verwacht van de zelfrijdende auto, waarvoor Nederland met zijn goed onderhouden wegennet bij uitstek geschikt zou zijn (al roept autonoom rijden in een druk fietsland ook nogal wat verkeersveiligheidsvragen op). De RAI Vereniging signaleerde dezelfde trends: op weg naar 2030 zal een verschuiving plaatsvinden naar (slimmer) deelvervoer, flexibel gebruik en leenconcepten, terwijl ‘het Nieuwe Werken’ verstedelijking en mobiliteitsgedrag zal beïnvloeden.

Intelligenter combineren en flexibeler

Intelligenter combineren, actuele trends betrekken bij de opgave, flexibeler zijn: daar gaat het om. In stedelijke gebieden kan dat door woon- en werklocaties te bundelen, en te investeren in de fiets, zo stelde medio 2020 het rapport ‘Kansrijk Mobiliteitsbeleid’ van het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving. Gecombineerd met goed openbaar vervoer kan dat steden tot 2030 beter bereikbaar maken. Als we woon- en werklocaties bundelen, kunnen per auto, fiets en openbaar vervoer meer banen bereikt worden binnen hetzelfde budget van tijd, geld en moeite.

Vergelijkbaar standpunt: het is eigenlijk achterhaald om woningbouw en infrastructuur als losse besluitvormingstrajecten te benaderen. Dat poneerden de directeuren van onder meer reizigersvereniging Rover, Natuur en Milieu, de Fietsersbond, Milieudefensie en het Longfonds in 2020. Iedereen zou in zijn of haar directe omgeving binnen vijftien minuten alle basisvoorzieningen moeten kunnen vinden. Daarvoor moet de ontwerpvolgorde bij gebiedsontwikkeling worden omgedraaid. "Begin met veilige, toegankelijke fiets- en looproutes, die logisch aansluiten op het openbaar vervoernetwerk. Begin níét met autostraten en parkeerplaatsen."

Nick Juffermans, mobiliteitsadviseur bij bureau Goudappel, onderschrijft dat. In een interview met Stedenbouw Architectuur gaf hij aan veel te verwachten van aanpassing van het mobiliteitsbeleid. Dan is ‘bouwen, bouwen, bouwen’ mogelijk zonder overbelasting van het mobiliteitssysteem. Denk aan autoluwe wijken in de stad, met parkeerfaciliteiten aan de rand van de wijk, ondergronds of buiten het zicht, of in een mobiliteitshub. Trends zoals digitalisering, decentralisatie, afnemend autobezit en deelmobiliteit vragen nu om bezinning op de manier waarop besluiten over infrastructuur worden genomen.

Volgens Aernout van der Bend, directeur Next Generation Infrastructures, is het zelfs tijd om plannen en projecten helemaal anders te beoordelen, met oog voor samenhang. Dan kan infrastructuur nog meer betekenis krijgen voor de samenleving. Niet toevallig noemt ook hij de A2-tunnel in Maastricht, maar ook kustversterkingsprojecten bij Katwijk, Noordwijk en Petten, waar veiligheid wordt gecombineerd met andere functies. Bij dat soort projecten wisten partijen een gezamenlijke ambitie te formuleren en waar te maken, los van hun eigen belang en focus.

In veel onderzoeken en stellingnamen tekent zich eenzelfde beeld af: als we besluiten over infrastructuur en mobiliteit anders gaan nemen – met oog voor de energietransitie, de woningbouwopgave, klimaatadaptatie en duurzaamheid – kunnen we wat volgens Lörzing nu zo ‘voortreffelijk in elkaar gedraaid’ is, misschien zelfs nóg voortreffelijker maken.