NOVEX-locaties vragen om miljardeninvestering en nieuwe samenwerkingsverbanden

Emeritus-hoogleraar woningmarkt Johan Conijn heeft in opdracht van de Landelijke Versnellingstafel Woningbouw onderzoek gedaan naar de beschikbaarheid van kapitaal voor de grondexploitatie van grootschalige gebiedslocaties. Conclusie: er zit een groot gat tussen de bouwopgave in de 17 NOVEX-gebieden en de beschikbare financiële middelen van ontwikkelaars en gemeenten. Structureel is er maar liefst 12 miljard nodig om de ontwikkeling van die gebieden te financieren.

Giga kapitaal

“We hebben het niet over de onrendabele top, de investeringen die moeten worden gedaan omdat er infrastructuur wordt aangelegd, of vervuilde grond afgevoerd. We hebben het gewoon over het rendabele deel. Dat vraagt ook gigantisch veel kapitaal,” vertelt Conijn. In Nederland zijn er slechts enkele grote gebiedsontwikkelaars met genoeg diepe zakken om gebiedsontwikkelingen op NOVEX-schaal van de grond te krijgen. Maar oneindig diep zijn die zakken niet. Zeker omdat geld dat aan het begin van gebiedsontwikkelingen wordt geïnvesteerd, zomaar tien jaar in projecten vastzit. De overheid moet dus te hulp schieten.

Conijn stelt voor dat het Rijk in Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappijen (GEM) gaat participeren, met de inbreng van kapitaal. In deze publiek-private samenwerkingsvorm investeren overheden en ontwikkelaars samen in een gebied en dragen samen de financiële risico’s. Een belangrijk aspect van de GEM is dat planontwikkeling en grondexploitatie gezamenlijk worden uitgevoerd. Dit is volgens Conijn de meest passende vorm van publiek-private samenwerking bij grootschalige gebiedsontwikkelingen.

“In ons onderzoek hebben we twee zaken geconstateerd die al langer bekend zijn. Eén is dat gemeenten de afgelopen jaren nauwelijks actief grondbeleid hebben gevoerd. Ze hebben weinig grondposities en ook weinig financiële slagkracht. Veel gemeenten kampen met tekorten en ze verwachten de komende jaren nog meer financiële problemen – het ‘ravijnjaar’ komt eraan. Twee is dat we in Nederland een aantal grote ontwikkelaars hebben die het nodige werk kunnen verzetten. Maar de 17 NOVEX-locaties bestaan uit wel 45 plangebieden. Gebiedsontwikkelaars vertellen dat zij die niet allemaal kunnen financieren, daarvoor zijn hun financiële middelen onvoldoende. Dat geldt ook voor gebieden waar ze al grondposities hebben ingenomen. De beschikbaarheid van financiën om alle NOVEX-locaties tot ontwikkeling te brengen, is derhalve ontoereikend. Hier is een duidelijke rol voor het Rijk weggelegd.”

Zijn er specifieke redenen aan te wijzen waardoor dit bedrag zo hoog is? Spelen bijvoorbeeld grondprijzen hier een rol in?

“Dit probleem had zich ook voorgedaan als de grondprijzen lager waren geweest. Het gaat er om dat er 600.000 woningen in de NOVEX-gebieden gerealiseerd moeten worden. Dat is hoe dan ook een enorme opgave. Een simpel rekensommetje: als je ervan uitgaat dat je bij iedere woning gemiddeld 50.000 euro voor de grond betaalt, zie je dat er in totaal 30 miljard euro voorgefinancierd moet worden. Dit bedrag blijft natuurlijk niet oneindig in projecten vastzitten – we komen uit op een bedrag van 12 miljard dat structureel geïnvesteerd moet worden. Dat geld wordt op termijn terugverdiend, maar legt ondertussen wel een kapitaalbeslag op ontwikkelaars en gemeentes. Dat geld is er nu niet.”

In het onderzoek stellen jullie voor te gaan werken met Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappijen. Wat is ervoor nodig om zo’n GEM goed te laten functioneren?

“Er moet aan een aantal brede randvoorwaarden worden voldaan. Zo moet de ontwikkelaar zelf al een positie in een gebied ingenomen hebben. De gemeente moet willen samenwerken, maar zelf weinig financiële mogelijkheden hebben, of over te weinig kennis beschikken om zo’n project te dragen. Het Rijk moet het belangrijk vinden dat het gebied snel wordt ontwikkeld. En het is belangrijk dat er gezamenlijk kapitaal wordt ingebracht. Bijvoorbeeld 50 procent afkomstig van de gemeente en het Rijk en 50 procent van de ontwikkelaar. Daar hang je een projectorganisatie onder die het werk ter hand neemt, aangestuurd door de drie aandeelhouders. Zo’n organisatie is erop gericht om consensus te bereiken en te voorkomen dat een van de partijen de andere overruled.”

“In het verleden zijn er veel GEM’s toegepast waarbinnen gemeenten samenwerkten met ontwikkelaars. Dat is lang niet altijd goed gegaan. In de periode na de kredietcrisis van 2008 kon er ineens minder worden gebouwd en werden veel GEM’s ontbonden. En dan is de vraag: waar komen de verliezen terecht? Dat moet je aan de voorkant heel goed regelen. Je moet het risico delen – samen uit, samen thuis. Maar er zijn ook gemeenten die het wel goed hebben gedaan. Er is al leergeld betaald. Het is dus mogelijk dit proces goed te organiseren.”

Staat het Rijk hiervoor open?

“Ik merk nog veel aarzeling. We hebben gesproken met het ministerie van Financiën en daar is men terughoudend. Deels omdat het om een staatsdeelneming gaat – het Rijk is nooit happig om zich op die manier juridisch vast te leggen. En omdat er veel kapitaal nodig is. Dat concurreert natuurlijk met andere bestemmingen. Anderzijds gaat het om investeringen die zich in principe met rendement terugverdienen. Anders stapt de ontwikkelaar er ook niet in. Het kabinet zegt hoge prioriteit te geven aan het oplossen van het woningtekort. Dan moeten er heel veel woningen in snel tempo worden gerealiseerd. Het Rijk zou zijn nek meer kunnen uitsteken.”

Maar het Rijk investeert toch al op allerlei manieren in de woningbouwproductie?

“Het Rijk heeft op dit moment verschillende potjes om financieel bij te springen in de woningbouw, zoals de startbouwimpuls en de realisatiestimulans. Deze potjes hebben allemaal een eigen rol en zijn allemaal belangrijk. Maar veel maatregelen richten zich op projecten die al gevorderd zijn, niet op de beginfase van gebiedsontwikkelingen. Juist die eerste fase is heel belangrijk, omdat je anders de pijplijn niet gevuld krijgt. Plangebied voor plangebied zou je moeten bekijken of de financiering rondkomt zonder rijksparticipatie. Het Rijk zou een veel meer oplossingsgerichte houding aan moeten nemen. Is in een specifiek plangebied het rendabele deel van de exploitatie niet op orde? Dan kan een GEM de gebiedsontwikkeling vlot trekken.”

“Het is geen one size fits all. We willen ook absoluut niet de indruk wekken dat we de golden bullet hebben gevonden. Maar als er aan de voorwaarden die ik eerder schetste is voldaan, kan de GEM een heel handig instrument zijn. Wat mij betreft zou in de gereedschapskist van het Rijk ook absoluut de GEM met rijksparticipatie moeten zitten.”