NOVI: regie-aanwijzing voor een complexe wereld

Was het moeilijk, een NOVI opstellen?

Emiel Reiding (ER): Ja. En nog steeds. Het ligt gevoelig, want de rijksoverheid is nu eenmaal sterk verkokerd. Maar sommige problemen van nu zijn groter dan de departementen individueel kunnen oplossen. Bij de NOVI zijn alle beleidsterreinen daarom met elkaar verweven. We willen bijvoorbeeld veel windmolens plaatsen. Dat kun je niet binnen de energiesector oplossen, want het raakt ook landbouw, natuur, woningbouw en infrastructuur.

Is de NOVI wel sturend genoeg? De visie leest wat vrijblijvend.

ER: Er zullen zeker mensen zeggen: er moeten meer keuzes inzitten. Maar we kunnen als rijksoverheid niet zeggen: dáár komen die windmolens, dáár die woonwijken, en jullie moeten verder allemaal je mond houden. Zo zit Nederland niet in elkaar. En terecht. We hebben afgesproken dat provincies en gemeenten over ruimtelijke keuzes gaan. Een nationale visie kan dus niet dirigistisch top-down zijn.

Co Verdaas (CV): Het is ook te makkelijk om de NOVI te fileren als instrument voor ruimtelijke ordening. Ga je uit van de complexiteit van hoe we ruimtelijke ordening aanpakken in dit land, dan is de NOVI een stap de goede richting op. Het is vooral een procesomschrijving.

ER: Toen we hieraan begonnen, zei iedereen: een NOVI die iets voorstelt, moet wel richting geven. Maar zodra we iets op papier zetten, was het al gauw te veel richting.

CV: Als kamerlid overlegde ik soms met het Interprovinciaal Overleg. Iemand kwam dan namens alle provincies het standpunt prediken, maar zei na afloop: heb je nog tien minuten, dan vertel ik je wat ik hier écht van vind. Binnen die complexiteit biedt de NOVI vooruitgang. Er worden alleen nog geen echt scherpe, pijnlijke keuzes gemaakt.

Welke keuzes maakt de NOVI wél?

ER: Er zitten duidelijke uitgangspunten in de NOVI die een breuk vormen met het eerdere beleid voor ruimtelijke ordening. Vroeger deelden we Nederland in met ruimte voor gescheiden functies, zoals de Bijlmer gebouwd is. Hier natuur, daar landbouw, en daarnaast een stad. Die trend is gekeerd, maar in het beleid is dat nog niet doorgevoerd. Hopelijk helpt de NOVI daarbij. We moeten ook wel, want elk departement claimt meer ruimte. Dat kan natuurlijk niet, want elke postzegel in Nederland is al ingericht. Daarom moeten we echte keuzes maken, maar dat kan de NOVI niet voor Nederland als geheel. Amsterdam is geen Rotterdam, en de Veluwe geen Randstad.

CV: Daarin verschillen we van mening. Ik denk dat het Rijk sommige keuzes wél moet maken, omdat provincies er onderling niet uitkomen. Neem retentiegebieden voor water, nodig voor droge zomers. Die aanwijzen zijn pijnlijke keuzes, waarbij het Rijk op z’n minst moet coördineren, anders kom je er niet uit.

ER: Dat doen we ook, want we wijzen een aantal NOVI-gebieden aan. De ruimtelijke ontwikkeling van die gebieden is zo ingewikkeld, dat we er binnen de huidige aanpak en kaders niet uitkomen. In die gebieden gaat het Rijk daarom actief meedoen. Neem de Peel in Zuid-Ooost-Brabant met de varkenshouderijen. Dat gebied heeft de slechtste lucht van Nederland, bezit weinig ruimtelijke kwaliteit, en de boeren verdienen weinig. Niemand weet hoe dat op te lossen is, want alles hangt met alles samen. Daar zijn de NOVI-gebieden voor bedoeld, om analytisch en vanuit alle perspectieven eerst te zoeken naar mogelijke oplossingen. Pas dan bepaal je wie wat moet doen, en hoe dat betaald moet worden. Doe je dat direct bij aanvang, dan zit het gelijk weer in een koker. Naar die werkwijze moeten we toegroeien.

We moeten de NOVI dus niet zien als concrete handleiding voor ruimtelijke ordening, maar vooral als een regie-aanwijzing?

ER: Ja, en dan vooral als eerste stap daarin, niet als het ultieme antwoord in één keer. De NOVI is een permanent proces, en de visie wordt elk jaar zonodig aangepast. Dat is heel anders dan in hoe we als het Rijk ruimtelijke ordening in het verleden aanpakten.

CV: Beleid volgt altijd volgend op urgente vraagstukken en pijnlijke dilemma’s die zo hoog oplopen dat je wel moet optreden. Dat is de plus van de NOVI: dat je eenmalig een richting schetst, en vervolgens de verantwoordelijkheid daar legt waar die hoort. Maar the proof of the pudding is in the eating. Gaan de decentrale overheden straks echt de pijn van de keuzes opzoeken? Of blijven we nog tien jaar praten zonder iets te doen?

Wat zijn de meest concrete gevolgen van de visie?

ER: Als rijksoverheid waren we jaren een beetje afwezig in de ruimtelijke ordening, en we komen nu weer terug. Dat zie ik als een cultuurverandering. Pas over tien jaar kunnen we zeggen wat dit heeft opgeleverd. Bovendien staat er ook voldoende concreets in. Er is een hele strategie voor verdichting van de steden uitgewerkt, interdepartementaal en interbestuurlijk. Die strategie gaat daarom niet alleen over het toevoegen van stenen, maar ook over bereikbaarheid, gezondheid, groen en water. En voor ons als Rijk is die aanpak bindend.

Bovendien kunnen wij mede bepalen bij projecten. De grootste kostenpost bij verstedelijking is namelijk de aanleg van mobiliteit, en het geld daarvoor komt van de rijksoverheid. Stel dat een stad binnenstedelijk wil verdichten. Als rijksoverheid vinden wij daar niets van, totdat de gemeente zegt: dan moeten we wel de tram doortrekken en het station bijplussen. Dan pakken wij de verstedelijksstrategie van de NOVI erbij, en kijken of de gekozen locaties goed liggen binnen de bestaande infrastructuur. Wij bepalen dus niet door locaties aan te wijzen, maar wel bij het realiseren van de plannen.

Wat zijn de juridische consequenties van de NOVI voor gemeenten?

ER: De NOVI is niet juridisch bindend voor lagere overheden. Maar we maken wél afspraken met de koepelorganisaties. Ga er dus maar vanuit dat de NOVI in elk gemeentehuis wordt gelezen. Vaak zullen zij denken: hier hebben mensen al over nagedacht, laten wij het ook maar zo doen.

En private partijen? Wat merken zij van de NOVI?

ER: Uit gesprekken blijkt dat ze van sommige onderdelen blij worden, en van sommige minder blij. Energiebedrijven die geen warmtenetten aanleggen, zijn logischerwijs niet zo tevreden met onze voorkeur daarvoor. Ontwikkelaars zijn blij met de verstedelijkingsstrategie. Zij zijn ook groot voorstander van de NOVI-gebieden, want dat geeft hen meer zekerheid over waar de inspanningen van het Rijk zich op richten.

CV: In mijn gesprekken met alle deelnemers van de SKG, kwam één rode draad naar voren. Gaan we gewoon door hoe we het nu doen, zei iedereen, dan valt alles binnen een paar jaar stil, want op onszelf kunnen we niet de verantwoordelijkheid nemen voor de grote opgaven. Blijkbaar hebben we die druk nodig om tot een andere werkwijze te komen.

Als laatste: hoe ziet de wereld er over tien jaar idealiter uit, als de NOVI een succes is geworden? Hoe werkt de ruimtelijke ordening in Nederland dan?

ER: Er komt wat mij betreft niet één departement dat dit allemaal gaat bestieren. Ook pleit ik er niet voor dat er één fonds komt voor ruimtelijke ordening. Daar wordt het alleen maar ingewikkelder van. Wat ik wél hoop en verwacht, is dat we een model krijgen dat past bij de netwerksamenleving. Daarin zijn we gewend om in steeds wisselende verbanden op gelijkwaardig niveau samen te werken. Wat is de opgave, wie zijn er nodig, waar zit het geld? Daarmee maken we een langjarig programma dat vertelt wat we gezamenlijk willen bereiken. We moeten ook veel meer toe naar publiek-private samenwerking om gebiedsontwikkelingen voor elkaar te krijgen. Dat past bij hoe complex de wereld nu in elkaar zit.

Cover: Henriëtte Guest