Omgevingsbeleid op een tweesprong

Welke van alle redenen om een nieuw wettelijk kader voor de fysieke omgeving in het leven te roepen, zijn volgens u het meest relevant en urgent?

De belangrijkste inhoudelijke reden is dat in de Omgevingswet een aantal voorheen gescheiden beleidsterreinen worden samengevoegd. Er blijven scheidslijnen, maar het wordt veel meer integraal.

Als je in de geschiedenis kijkt zie je dat die ruimtelijke ordening zichzelf telkens opnieuw moest uitvinden. Dat zie je duidelijk bij de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening. Daar ging een crisis aan vooraf en iedereen dacht ‘die ruimtelijke ordening loopt totaal vast’. Niet dus.

De Vijfde Nota is gesneuveld in het parlement en vervolgens zag je een langzame implosie van de ruimtelijke ordening ontstaan, die werd versterkt door de vastgoedcrisis. Het hele ontwikkelingsmodel van die investeringsmachinerie van overheden en private partijen liep vast en gemeentes bleven met grondposities zitten. Dus je moet wat anders zal ik maar zeggen. Ik zou het erg onverstandig vinden als er weer helemaal wordt teruggegrepen naar de oude gewoontes nu de economie weer groeit.

Nu is opnieuw zo’n periode aangebroken. De grote druk op duurzaamheid zorgt voor transities van onze energie- en voedselsystemen. Dat zorgt ervoor dat de ruimtelijke ordening zich ook nu weer moet gaan heruitvinden. Als we het geplande aantal zonnepanelen gaan neerzetten, zal dat een gebied ter grootte van de provincie Utrecht in beslag nemen. Alles wat je doet op dat gebied heeft een ruimtebeslag. Hetzelfde geldt voor de waterproblematiek. Hoe kan je verstandiger omgaan met water in woonwijken? Dat kost infrastructuur.

Wij denken dat als je het hebt over de energietransitie en de watertransitie, ook de werktransitie een hele belangrijke rol gaat spelen, die ook ruimtebeslag heeft. Mogen we dat al zeggen?

Ik denk dat je dat al kan zien. Veranderingen in het werken hebben enorme ruimtelijke effecten. Een van de grootste ontwikkelingen op het gebied van werken is denk ik de enorme toename van het aantal zzp’ers. Dat zijn heel vaak mensen die een werkruimte in hun huis hebben en dat stelt ook bepaalde eisen aan de woning. Als je daar niet over nadenkt ga je het verkeerde bouwen.

Terug naar de Omgevingswet. U waarschuwt voor het gevaar van een technocratische benadering in de nieuwe ‘omgevingsvisie’. Kunt u dat uitleggen? Wat is de nieuwe rol van de overheid?

De Omgevingswet is een juridisch kader. Daarnaast bestaat er een omgevingsvisie die zowel op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau moet worden opgesteld. Mijn waarschuwing kwam voort uit het lezen van de voorpublicatie van de nationale ontwikkelingsvisie. Daar gaat het alleen maar over lange termijn doelen (strategische opgaven); de leefomgeving van mensen komt eigenlijk nauwelijks terug. Dat vond ik gek. Als je een nationale visie schrijft, gaat het niet alleen over wat jij als Rijksoverheid moet gaan doen. Een nationale visie moet een soort bindende functie hebben tussen die grotere abstracte opgaven en het dagelijkse leven van mensen. Anders verlies je draagvlak en kansen. Kansen om die lange termijn opgaven te laten rijpen en te laten wortelen in de dagelijkse leefomgeving van mensen.

Je ziet bijvoorbeeld hogere ambtenaren afreizen naar Oost-Groningen om uit te leggen waarom het zo belangrijk is om daar al windmolens te planten. Maar Groningen voelt zich toch een beetje het afvoerputje van Nederland, waarom zouden zij die taak ook op zich nemen? Het is geen kwestie van uitleggen waarom die transities nodig zijn. Het gaat om het vormgeven van die transities in de dagelijkse leefomgeving van mensen. Dan win je draagvlak. Stadslandbouw is - als je het hebt over voedsel en de wijk van de toekomst – daar een goed voorbeeld van.

Maar de Omgevingswet zou juist meer ruimte en kansen gaan bieden voor initiatieven vanuit de samenleving. Toch?

Die ambitie is er wel, maar het is spannend of dat uiteindelijk ook gaat gebeuren. Zo’n Omgevingswet is namelijk een balans tussen meer ruimte (grotere flexibiliteit) en normen. Je hebt op (inter)nationaal gebied gewoon heel veel normen. Dus het risico dat je altijd loopt met zo’n traject is dat er weer een juridisering gaat plaatsvinden. Mensen gaan procedures aanspannen, gaan naar de Raad van State, er komt jurisprudentie en vervolgens is dat weer de nieuwe norm. Zo wordt alles toch weer dichtgetimmerd. Je weet nu eigenlijk nog niet hoe zo’n balans gaat uitpakken, dat is wel een reëel probleem.

Wat je met die Omgevingswet wil is dat er geen belemmeringen zijn om verschillende ontwikkelingsrichtingen met een gebied op te gaan. Dat wil niet zeggen dat partijen dat ook daadwerkelijk doen, maar die ruimte zou er in de regelgeving wel moeten zijn. Wat de Omgevingswet veel meer mogelijk maakt dan voorheen is om tijdelijke uitzonderingen te hebben. Dat je zegt ‘we hebben die normen, maar we negeren ze in dit geval voor vier jaar om in jaar vijf een beter resultaat te hebben’.

Er zijn ook mensen die stellen dat die ruimte in het omgevingsbeleid ervoor zal zorgen dat de afwijkingen van formele visies en plannen eerder de regel dan de uitzondering zullen worden. Wat vindt u daarvan?

Dat vind ik erg klassiek gedacht. Met de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening, die van kracht is geweest van 1985 tot 2008, was afwijking bijna standaard. Artikel 19 procedures (afwijking bestemmingsplan) waren berucht en dat waren er duizenden per jaar. Dus als je alles strak regelt en ook inhoudelijk vastlegt, organiseer je je eigen afwijking. Op het moment dat je zegt ‘ik vind eigenlijk het eindbeeld en het proces even belangrijk en ik laat veel meer open voor verschillende ontwikkelingen’, is dat misschien geen afwijking meer maar een onderdeel van je plan.

Het proces lijkt inderdaad meer open eind dan vroeger, waar werd uitgegaan van een duidelijk eindbeeld. Een ander discussiepunt is de financiering. Vroeger werd er een planexploitatie gemaakt met een duidelijke terugverdientijd. Hoe worden de risico’s afgedekt in een open eind model? Geeft de Omgevingswet daar een richting in?  

Ik weet niet of je daar alle heil van de Omgevingswet moet verwachten, maar dan kom je wel op een belangrijk ander punt. De afgelopen 30 jaar lag het belangrijkste verdienmodel van gemeenten in de grondexploitatie. Wat je eigenlijk zou willen is dat betrokken partijen, waaronder een gemeente, niet meer als belangrijkste bron afhankelijk zijn van die gebiedsontwikkeling. Dat een gemeente meer mogelijkheden heeft om aan inkomsten te komen.

Nederland heeft een extreem gecentraliseerd belastingstelsel. Als een gemeente wat meer mogelijkheden zou hebben om eigen belastingen te heffen dan hoeft het verdienmodel van de gemeente niet meer helemaal afhankelijk te zijn van de grondexploitatie. Dan bied je meer vrijheid, flexibiliteit en maatwerk in die gebiedsontwikkelingen.

Dit interview maakt onderdeel uit van een reeks interviews gehouden in het kader van het ontwerpend-onderzoek 'MensenWerk - de toekomst van stedelijk leven, planning voor het onbekende'. Op 22 Februari 2018 vindt er een debat plaats in Pakhuis de Zwijger in Amsterdam rondom de vraag 'Hoe geven we 'ruimte' aan de toekomst van werk en plan je voor het onbekende? 

Dit item verscheen eerder op mensenwerk.nl

Coverfoto: "Rozet, Neutelings Riedijk architecten, f" (CC BY 2.0) by Branchevereniging Nederlandse Architectenbureaus