Omgevingswet helpt veelkoppig monster te verslaan

Gemeenteraadsleden kunnen verbindende rol spelen

De Omgevingswet, die in 2021 van kracht wordt, bundelt de regels over de fysieke leefomgeving in één wet. Veel gemeenten in ons land zijn gestart met de voorbereidende werkzaamheden voor de lokale invoering van die Omgevingswet.

In de huidige situatie wordt de gemeente wel eens vergeleken met een veelkoppig monster. Dat klinkt als een spannend sprookjesfiguur. Spannend is het zeker voor een ‘heldhaftige’ initiatiefnemer die graag iets wil bouwen in de gemeente. Hij of zij krijgt te maken met verschillende koningen die vanuit hun eigen groene, grijze of rode kasteel naar de gemeentegrond kijken. Iedere koning re(a)geert met een ander antwoord op dezelfde vraag.

De gemeenteraad wordt geacht alle belangen in een gemeente integraal af te wegen. De raad is binnen het lokaal bestuur bij uitstek het orgaan dat het hele speelveld overziet en niet handelt vanuit een specifiek aandachtsgebied. De meeste informatie die een gemeenteraad ontvangt, is echter vaak gekleurde (van belanghebbenden) of gefilterde informatie (vanuit een specifieke sectorale gemeentelijke invalshoek bekeken). Het zou de positie van de raad versterken wanneer hij meer vragen stelt om de dossiers verder in te kleuren, in plaats van dat hij zijn mening ventileert over de gefilterde of slechts gedeeltelijk ingekleurde informatie.

Geef geen mening, maar stel een vraag

In de gemeentelijke uitvoeringspraktijk zien we het vaak genoeg. Er komt een vergunningaanvraag binnen voor bijvoorbeeld het aankopen van een stuk openbaar groen. In dit geval wil de initiatiefnemer graag een groenstrook aankopen om zijn oprit te verbreden. Het groen grenst aan de andere zijde aan een smal openbaar pad en daarnaast staat het huis van de buren dat uitzicht heeft op het openbaar groen. De initiatiefnemer richt zich tot de gemeente en de ambtenaren komen in actie. Vanuit de verschillende sectorale werkvelden wordt gekeken naar het vraagstuk. De vergunningsaanvraag gaat van bureau naar bureau en iedere ambtenaar zet zijn “groene vinkje” dan wel “een rood kruisje” voor zijn werkveld. Vervolgens worden de “groene vinkjes” en “rode kruisjes” vervat in een voorstel voor het college en de gemeenteraad.

Om het besluit nog beter te maken, kan het helpen wanneer het gemeentebestuur niet eerder gestelde vragen stelt. Bijvoorbeeld of de vergunningsaanvrager contact heeft gezocht met zijn buurman over deze aanvraag. Hoe staat die erin? Heeft die bezwaar of vindt hij het prima als de groenstrook komt te vervallen ten gunste van de verbreding van de oprit van zijn buurman? En waarom wil de vergunningaanvrager zijn oprit eigenlijk zoveel breder hebben? Is dat wellicht voor de stalling en onderhoud van een camper en mag dat eigenlijk wel? Kortom; Vergaar eerst meer informatie om de context van de vergunningaanvraag te duiden in plaats van onmiddellijk te reageren op hetgeen wordt voorgelegd.

Tegelijkertijd geldt voor een initiatiefnemer dat het gesprek met de gemeente en andere belanghebbenden beter verloopt, wanneer de achtergrond van het initiatief vanaf het begin duidelijk kenbaar wordt gemaakt.

Val eens uit je rol

Eén van de verbeterdoelen van de Omgevingswet is het leveren van maatwerk. Dit vereist dat de gemeente op verschillende momenten verschillende rollen vervult. De gemeenteraad doet dat al. Hij is tegelijkertijd volksvertegenwoordiger, hoeder van het algemeen belang, toehoorder, kaderstellend en controlerend. Echter door de werkwijze van de afgelopen decennia met o.a. de bekende inspraakverordening, worden al die verschillende rollen niet meer goed doordacht. Zij worden gedachteloos altijd in dezelfde volgorde toegepast. De Omgevingswet vraagt erom bewust per situatie een rol te kiezen. Hiermee verandert de volgorde van rolneming en is het soms zelfs verstandig om als gemeente even geen rol te nemen en terughoudendheid te betrachten.

Neem nu een willekeurige gebiedsontwikkeling. In veel gevallen formuleert een gemeenteraad eerst een aantal eisen en uitgangspunten op basis waarvan het college met een voorstel komt. Dit voorstel gaat de inspraak in en de gemeenteraad luistert naar de insprekers. Vervolgens controleert de raad of het college de inspraakreacties goed heeft verwerkt, waarna hij een besluit neemt over het (aangepaste) voorstel. Deze zelfde volgorde van rolneming wordt bij ieder initiatief telkens opnieuw gevolgd, ongeacht het vraagstuk dat voorligt. Maar waarom begint het (bijna) altijd met kaderstelling door de raad?

Er zijn voorbeelden die laten zien dat het ook anders kan. Zo is in een Noord-Hollandse gemeente al een aantal malen geëxperimenteerd met ontwikkelen zónder vóóraf kaders te stellen. In het ene geval leidde dat tot een door omwonenden gedragen oplossing, waarbij geen zienswijzen zijn ingediend. Een gedroomd sluitstuk van een planproces. Maar niet alle ervaringen zijn succesvol. In een ander geval leidde het ontbreken van een kader tot onenigheid tussen verschillende belangen in de buurt. Bovendien werd achteraf door de gemeente geconstateerd dat met het uiteindelijke resultaat een aantal zaken in het algemeen belang niet goed gediend werden. In dit laatste geval gold dus dat er geen optimaal en ook geen gedragen ontwikkelplan voor lag.

Pleit dit ervoor als gemeenteraad toch vooraf kaders te stellen? Uiteindelijk bleek in dit Noord-Hollandse experiment dat de vraag over het nut van kaderstelling niet de juiste vraag was. De vraag waar het om draaide, is wie het kader bepaalt en tegelijkertijd het besef dat dat in iedere situatie anders is. Dit brengt ons dus terug bij één van de verbeterdoelen van de Omgevingswet: het leveren van maatwerk. Elke ontwikkeling vraagt om een passende aanpak. Daarbij kan als leidraad genomen worden dat wanneer bij de ontwikkeling geen grote zaken van algemeen belang spelen, de initiatiefnemer in samenspraak met de samenleving prima zelf de kaders kan bepalen en de ontwikkeling vorm kan geven. In dat geval is de rol van de gemeenteraad het uitvoeren van de procescontrole; Hebben alle belanghebbenden daadwerkelijk de mogelijkheid gehad om het kader te maken en in te kleuren?

Echter wanneer er wel zaken van algemeen belang spelen - denk bijvoorbeeld aan milieukwesties of (sociale) woningbouwprogramma’s - dan is de gemeenteraad medeopsteller van het kader en in sommige gevallen misschien wel de enige opsteller.

Kortom, wees je als gemeenteraad bewust van je rol in het kader van het algemeen belang. Kies je rol passend bij het vraagstuk dat voorligt en neem hem alleen daar waar nodig.

Initiatiefnemers zullen eveneens meer bewust na moeten denken over hun rol in het planproces. Welke kaders zijn hard (bijvoorbeeld financiële kaders) en waar kan aan belanghebbenden, zoals omwonenden, de ruimte worden gegeven om daadwerkelijk mede vorm te geven aan de ontwikkeling?

Een kritische houding geeft ruimte om te bouwen

Om maatwerk te kunnen leveren, is het niet alleen van belang dat men bewust een rol kiest. Er is ook handelingsruimte nodig om naar een juiste oplossing te kunnen zoeken. Ruimte die vraagt om vertrouwen. Enerzijds vertrouwen vanuit het gemeentebestuur in initiatiefnemers buiten de gemeentelijke organisatie, en anderzijds (en bovenal) vertrouwen binnen de muren van het gemeentehuis. Dit betekent niet dat de gemeenteraad alles wat een college voorstelt zonder meer moet overnemen. Het betekent ook niet dat de gemeenteraad alles uit handen geeft. Een gezonde, kritische houding vanuit de gemeenteraad kan van grote toegevoegde waarde zijn voor het college om zo de verbinding te maken tussen het initiatief uit de samenleving en de gemeentelijke opgave die er ligt.

Kortom, om de strijd aan te gaan met het veelkoppig monster heeft de gemeenteraad een mooi ‘wapenarsenaal’ tot haar beschikking:

1.    Geef geen mening, maar stel de niet eerder gestelde vraag;

2.    Kies bewust je rol en neem hem alleen daar waar nodig;

3.    Handel vanuit vertrouwen; Creëer verbinding in plaats van tegenstelling.

Zodoende maakt de gemeenteraad een sprookjesachtig huwelijk tussen initiatief en opgave mogelijk. En ze leefden nog lang en gelukkig…