Ook in de stad kun je herverkavelen

Experimenten moeten uitwijzen hoe de stedelijke herverkaveling in de wet moet komen

Nederland heeft tot nu toe alleen een kavelruilinstrument voor het landelijk gebied. Met de aanstaande Omgevingswet komt daar wellicht verandering in. Daarin wordt stedelijke kavelruil omschreven als “… een overeenkomst waarbij eigenaren onroerende zaken samenvoegen, de aldus gegeven massa op bepaalde wijze verkavelen en onder elkaar verdelen.” Bij stedelijke herverkaveling gaat het dus niet zozeer om een simpele ruil tussen twee eigenaren van bestaande kavels, maar om een ruil tussen meerdere eigenaren. Hierbij kan verlegging van de kavelgrenzen aan de orde zijn, waardoor nieuwe kavels ontstaan. 

Stedelijke herverkaveling faciliteert dus ook een wijziging in inrichting. Zo kan het voor eigenaren aantrekkelijk zijn om de grenzen van hun gronden te herschikken of om gebouwen te ruilen, zodat zij zich op een meer geschikte locatie kunnen vestigen. Met behulp van deze regeling kunnen eigenaren hun nieuwbouw- en herontwikkelingsplannen zelf realiseren. Ook partijen die geen gronden hebben en alleen maar geld inbrengen, kunnen tot de overeenkomst toetreden. Partijen kunnen ook uittreden, tegen een (met de andere partijen overeen te komen) vergoeding van de ingebrachte kavels. Dat meldt Friso de Zeeuw in zijn boekje over stedelijke herverkaveling, dat hij samen Wouter van Zandbrink in 2017 maakte in opdracht van het Kadaster.

Experimenteren
Eerder werkte De Zeeuw mee aan het advies van de commissie Stedelijke Herverkaveling. Volgens die commissie maakt stedelijke herverkaveling het voor eigenaren gemakkelijker om hun grond te ruilen, bijvoorbeeld wanneer eigendomsverhoudingen een belemmering vormen voor een gewenste ontwikkeling. Op dit moment grijpen gemeenten daarvoor nog naar het instrument onteigening. Een wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling kan daarop een waardevolle aanvulling zijn, vindt de commissie. Gedwongen grondruil kan helpen als herverkaveling op basis van vrijwilligheid niet lukt. Opgelegde herverkaveling is aan de orde als een voldoende grote meerderheid van de eigenaren erom vraagt, maar ook als de gemeente zelf het initiatief neemt en de meerderheid van de eigenaren meekrijgt, schrijft de commissie.

De minister was wel gecharmeerd van het instrument en stelde vijf experimenten in, die tot op de dag van vandaag bezig zijn. De kern van stedelijke herverkaveling is een ruil van gronden tussen eigenaren. Maar het is meer: vaak wordt de ruil gecombineerd met het verleggen van de kavelgrenzen. De oude kavels worden herschikt en er ontstaan nieuwe kavels met een functionele kavelgrootte en kavelvorm. Bij zo’n andere inrichting van het gebied is al snel ook het aan- en verleggen van wegen, nutsleidingen en parkeerplaatsen aan de orde. 

Kortom, stedelijke herverkaveling is een voor de bebouwde omgeving nieuwe manier van gebiedsontwikkeling waarbij de eigendomsgrenzen aangepast worden aan de gewenste functionele grenzen. Het gaat zelden over grootschalige gebiedsontwikkeling, maar vaak over projecten met een overzichtelijk aantal eigenaren.

Nut
De Zeeuw heeft zich als hoogleraar gebiedsontwikkeling beziggehouden met zowel het landelijk als het stedelijk gebied. Hij vindt de wettelijke herverkaveling voor beide een mooi instrument. “We zijn voor het advies onder andere in Duitsland geweest, waar het al sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog een veel gebruikt instrument is bij de wederopbouw van steden. Maar je kunt het hier in Nederland dus ook inzetten in situaties waar je ruimte nodig hebt die je normaal gesproken niet kan krijgen zonder onteigening. Stel dat je een nieuwe ontsluiting wilt van een gebied, terwijl precies op die plek een pand staat. We hebben in ons advies gezegd dat het vooral zinvol kan zijn in kleinschalige projecten.”

“Herverkaveling moet vooral een instrument van de mensen zelf zijn, en niet een procedure die van bovenaf opgelegd wordt. Eigenaren moeten er het nut van inzien. Als zij niet willen, moet je er als gemeente nooit aan beginnen. Het instrument is echt bedoeld voor de gevallen waar een groep eigenaren er zelf net niet uit komt, omdat het bijvoorbeeld te duur is of als een of twee eigenaren het niet zien zitten. En heel belangrijk: uiteindelijk moet de herverkaveling voor alle deelnemers een plus geven. De eigenaren bepalen die waarde zelf en moeten zelf achter het stuur zitten.”

Overdrachtsbelasting
Vaak is het een overheid die graag iets wil en daarom een herverkaveling op gang brengt. Is dat dan niet wenselijk? “Jawel hoor, dat kan zeker, maar dan moet de overheid de eigenaren iets kunnen bieden. Dat kan geld zijn, maar soms hebben ze juist baat bij planologische ruimte of een verbetering van de openbare ruimte rondom hun pand. Dat kan een plus zijn die de overheid ze biedt, waardoor de kavelruil voor iedereen de belangrijke plus op kan leveren.”

Maar als het voor iedereen een voordeel oplevert, waarom heb je dan een wettelijk instrument nodig? Is vrijwillige kavelruil dan niet voldoende? De Zeeuw: “De belangrijkste reden is dat je in een instrument een fiscale faciliteit kunt opnemen, zoals dat er bij een wettelijke kavelruil geen overdrachtsbelasting betaald hoeft te worden. En natuurlijk kan het instrument effectief zijn om toch ook die ene eigenaar mee te laten doen aan het proces. Maar het moet geen subsidieproject worden waarbij de overheid via subsidies het project probeert rond te krijgen. Daarvoor heb je het instrument niet nodig.”