Analyse Bij grote plannen is het niet ongebruikelijk: de publieke kosten ervan doorberekenen aan de ontwikkelaar. Bij kleine plannen schrikken veel gemeenten daarvoor terug – ten onrechte. Een slimme inzet van instrumenten maakt kostenverhaal wel degelijk mogelijk.
Gebiedsontwikkeling gaat niet alleen over grote plannen. De praktijk laat juist een groei van het aantal kleine plannen zien. Oorzaken: de toegenomen financiële risico’s van grote plannen, een terugtredende rijksoverheid die minder subsidies verstrekt en ingrijpende veranderingen in de grondmarkt. Het leidt ertoe dat het aantal kleinere bouwinitiatieven in aantal flink toeneemt.
Positief is dat deze plannen bijdragen aan de woningbouwbouwproductie. Daar staat tegenover dat de maatschappij hier wel voor betaalt. Net als bij grote plannen moet namelijk vaak de infrastructuur worden aangepast. Ook zijn voorzieningen nodig voor de nieuwe bewoners. Niet in de laatste plaats moeten gemeenten de initiatiefnemers begeleiden zodat hun bouwplan past in een goede ruimtelijke ordening. Al deze kosten moet de overheid in principe verhalen op de initiatiefnemers. Maar gebeurt dat ook?
Veel inzet
Het antwoord is nee. Bij veel kleine plannen vindt een gebrekkig kostenverhaal door gemeenten plaats. Vaak worden te weinig kosten verhaald of zelfs helemaal niet, omdat er te weinig aandacht voor is. Gemeenten richten de focus liever op de grotere plannen.
Op zich is dat begrijpelijk omdat het systeem van kostenverhaal in Nederland ingewikkeld is. Het vergt veel inzet van gemeenten: er zijn beleidskaders nodig, berekeningen, lange onderhandelingen en ga zo maar door. Wie als gemeente daarvoor niet zelf de kennis en capaciteit in huis heeft, moet deze extern inhuren. Gevolg is dat er veelal voor wordt gekozen deze inzet alleen bij grotere plannen te plegen.
Bij veel kleine plannen vindt een gebrekkig kostenverhaal door gemeenten plaats. Vaak worden te weinig kosten verhaald of zelfs helemaal niet.
Dit laat onverlet dat gemeenten op deze manier inkomsten mislopen. Kijk bijvoorbeeld naar de ambtelijke kosten: deze lopen al snel in de duizenden euro’s. Het zijn bedragen die gemeenten vaak niet kunnen verhalen via de leges. Dit is zeker het geval bij de meer complexe kleinere plannen.
Minder tijd
Wanneer we de ‘kleine plannen’ nader onder de loep nemen, blijkt dat het gaat om twee soorten. In de eerste plaats de niet-kostenverhaalsplichtige plannen. Gemeenten mogen de kosten hiervan niet verhalen via een exploitatieplan, ook als deze er wel degelijk zijn. Het gaat bijvoorbeeld om de uitbreiding van een gebouw met minder dan duizend vierkante meter, de aanleg van een parkeerterrein of het ‘optoppen’ met één of twee verdiepingen.
De tweede categorie kleine plannen kan vergund worden met de ‘buitenplanse afwijkingen’ van het bestemmingsplan. Het gaat dan bijvoorbeeld om afwijkingen waarmee enkele tientallen woningen worden gebouwd. Gemeenten moeten deze plannen nu soms binnen de korte procedure van acht weken vergunnen, en deze kortere procedure geldt straks onder de Omgevingswet voor alle afwijkingen. Dat zet nog eens extra druk aan de publieke kant: kostenverhaal is niet alleen complex maar moet ook steeds sneller plaatsvinden.
Kennis en structuur
Het lijkt een somber perspectief maar toch zijn er goede mogelijkheden voor gemeenten om wel degelijk de kosten voor kleine plannen in rekening te brengen.
Optie één is dat gemeenten het kostenverhaalinstrumentarium uit de Grondexploitatiewet (straks afdelingen 13.6 en 13.7 Omgevingswet) zelf beter toepassen door de eigen kennis te verbeteren en meer structuur aan te brengen (standaardprocedures, standaard anterieure overeenkomsten). Voor de niet-kostenverhaalsplichtige plannen kunnen gemeenten een aangepast instrumentarium toepassen, leunend op jurisprudentie die meer mogelijkheden biedt dan eerder gedacht. Deze mogelijkheden worden straks echter beperkt onder de Omgevingswet.
Een optie is om niet zelf kosten te maken als gemeente maar deze juist neer te leggen bij de initiatiefnemer – dan hoeven ze ook niet te worden verhaald.
Optie twee is om niet zelf kosten te maken als gemeente maar deze juist neer te leggen bij de initiatiefnemer – dan hoeven ze ook niet te worden verhaald. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld voorschrijven in de omgevingsvergunning hoe de inrichting van het perceel eruit moet zien. Ze kunnen eveneens een aansluiting op de openbare weg eisen of de aanleg van parkeerplekken op eigen terrein (boven- of ondergronds).
Ook programmatisch liggen er kansen bij deze aanpak. Zo kunnen gemeenten een percentage sociale of middensegment huurwoningen voorschrijven in de omgevingsvergunning. Bouwaanvragen die niet voldoen aan deze eisen kunnen worden geweigerd door een gebrek aan een goede ruimtelijke ordening.
Kosten opvoeren
Optie drie is een parkeerbijdrageregeling gebaseerd op een parkeerverordening. In deze verordening wordt bepaald dat op eigen erf voldoende parkeergelegenheid aanwezig moet zijn. Als dat niet lukt, dan moet de initiatiefnemer een bedrag betalen aan de gemeente zodat zij het tekort aan parkeerplaatsen in de directe omgeving realiseert. Hetzelfde resultaat kan echter worden bereikt via het kostenverhaalinstrumentarium, met minder ambtelijke inzet en meer flexibiliteit.
Een vierde optie is het verhogen van de leges. Hiermee wordt de ambtelijke inzet volledig verhaald, zonder de inzet van het kostenverhaalinstrumentarium. Gemeenten passen deze mogelijkheid maar zelden toe, wellicht door een gebrek aan kennis. Een gemiste kans omdat zij in de kostenopbouw van de legesverordening niet alleen de fte’s van de vergunningverleners mogen meetellen. Ook de kosten van de ambtenaren ruimtelijke ordening mogen worden opgevoerd.
Het zijn juist deze ambtenaren die zich bezighouden met de aanvragen die weliswaar (procedureel) klein zijn, maar wel veel begeleiding nodig hebben. De charme van deze optie is dat er geen afspraken meer nodig zijn met de initiatiefnemers. De gemeente kan volstaan met het doorsturen van een factuur nadat de vergunning is verleend. Gemeenten hoeven daarmee minder ambtelijke inzet te plegen en kunnen aanvragen sneller afhandelen.
Met de toepassing van deze vier opties kunnen gemeenten hun kosten bij kleine bouwplannen verhalen. Daarmee wordt recht gedaan aan het principe dat de initiatiefnemer alle investeringen voor zijn rekening neemt, ook die aan publieke zijde.
Cover: ‘Brug in aanbouw’ door Aerovista Luchtfotografie (bron: shutterstock.com)
Demetrio Muñoz Gielen is docent aan de Radboud Universiteit Nijmegen en aan IHS Erasmus Universiteit Rotterdam, strategische adviseur gebiedseconomie bij de gemeente Purmerend en zelfstandig adviseur.
