Op zoek naar zingeving in de complexe wereld van stedelijke ontwikkeling

1.Inleiding

Na een studie Planologie (eind jaren ’90) en daarna zo’n vijftien jaar werkervaring als planoloog (in de jaren ’00 en ’10), waarvan het merendeel als adviseur voor lokale overheden, groeide de afgelopen jaren bij mij een zeker ongemak. Studie en werk brachten mij weliswaar al veel waardevolle ervaringen – zo maakte ik inmiddels een liberale renaissance, een economische wereldcrisis, een nieuwe bloeiperiode en een heuse wereldpandemie mee –, maar toch knaagde er iets.

De mijns inziens almaar toegenomen complexiteit in de wereld van ‘stedelijke ontwikkeling’ was hiervan de belangrijkste reden. Complexiteit stimuleert weliswaar enerzijds juist vurig gewenste uitdagingen, maar tegelijkertijd bemoeilijkt het ook de intrinsieke behoefte om als ‘professional’ vooruit te komen, met elkaar mooie resultaten te boeken en het gevoel te hebben daaraan ook als individu een constructieve bijdrage te kunnen leveren. Dit voor mij toenemende spanningsveld tussen een verlangen naar ‘uitdagingen’ én naar ‘resultaten’ vormde mijn belangrijkste motivatie om zo’n twee jaar geleden de postacademische studie Master City Developer aan te vangen.

In dit artikel zoek ik aan de hand van de tot nu toe door mij opgedane studie-ervaringen naar bruikbare observaties en tools om op een wezenlijke en zinvolle manier vooruit te kunnen komen in hedendaagse stedelijke ontwikkeling. Mijn zoektocht krijgt gestalte aan de hand van vier boektitels en een essay, die als rode draden symbool staan voor mijn ‘leerervaringen’ tot nu toe.

2.Voorbij het ééndimensionale plannersparadijs

Ieder tijdvak in de Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk vanaf 1945 kende zijn eigen dynamiek met specifieke uitdagingen en dilemma’s. Binnen deze tijdvakken was er vaak sprake van één dominante aanpak en één sturingsprincipe. Dat gold voor de Wederopbouwtijd, direct na de Tweede Wereldoorlog, toen Nederland kampte met een verwoeste industrie en een ongekend tekort aan woningen. De verzorgingsstaat, met door de centrale overheid opgestelde en geleide blauwdrukplannen, vierde toentertijd hoogtijdagen.

In de periode daarna, ten tijde van de Stadsvernieuwing (in de jaren ’70 en ’80), waren krotopruiming in de binnensteden, woningbouw buiten de grote steden in groeikernen (gebundelde deconcentratie) en juist het bouwen voor (en door) de buurt dé thema’s. Terug naar de menselijke maat met inbreng en betrokkenheid van de burger werd toen het parool.

Weer later, tijdens de meer neoliberale VINEX-periode (in de jaren ’90 en ’00), was er eveneens een duidelijke rode draad: een meer marktgeleide planning-doctrine (publiek-private samenwerkingen, PPS-en) met het bouwen aan de randen van de grote steden (compacte-stad-principe) en transformeren van oude binnenstedelijke haven- en industrieterreinen (revival van de grote stad) als (inhoudelijke) uitganspunten.

De afgelopen tien á vijftien jaar is, met name sinds de economische crisis van 2008, in toenemende mate sprake van een veel meer diffuse en (nog) ongewisse aanpak met wisselende sturingsprincipes (van PPS-geleide ontwikkelingsplanologie tot organische stedenbouw, met alles daartussenin) en een steeds grotere stapeling van ‘moeilijke’ opgaven, waarvan de klimaatopgave en woningnood momenteel de meest pregnante zijn (Daamen, 2019, Verheul, 2020). Deze opgaven verhouden zich van nature lang niet altijd (direct) passend tot elkaar. Integendeel, het schuurt en kraakt geregeld aan alle kanten, vooral ook omdat de (ruimtelijke) marges in Nederland steeds kleiner zijn. Bovendien zijn de belangen van partijen lang niet altijd zomaar voldoende ‘gelijk te schakelen’.

Juist deze compleet andere omstandigheden in het huidige RO-tijdperk maken voor mij de vraag opportuun welke attitude en instrumenten je als professional kunnen helpen om in dit tijdvak toch met voldoening te opereren en ‘vooruit’ te komen.

3.Conformation bias

Enkele jaren terug las ik Daniel Kahnemans’ boek Ons feilbare denken (2011), en tijdens een college passeerde Kahneman nogmaals kort de revue. Zijn boek veranderde mijn kijk op cijfers en de waarheden (maar vooral ook halve waarheden en onwaarheden) die erachter schuil gaan. Met deze ontdekking op zak werd ik mij bewuster van een voortdurende strijd tussen partijen bij gebiedsontwikkelingen om het pretenderen de waarheid in pacht te hebben. Deze strijd heeft mijns inziens alles te maken met opportunistisch handelen. Kahneman spreekt in dit verband van de zogenaamde comformation bias: de neiging van partijen om met selectief gebruik van cijfers toe te redeneren naar een door hen voorgestane uitkomst.

Voor succes in gebiedsontwikkelingen en (breder) de ruimtelijke ontwikkeling van steden heb je hoe dan ook een flinke dosis opportunistisch handelen nodig (De Zeeuw, 2019). Het voortdurend slim en op het juiste moment gebruikmaken van voldoende aannemelijke ‘feiten’ die in het voordeel van jouw project spreken, is onontbeerlijk.

Niettemin werd mij duidelijker dat je er daarmee alleen niet komt. Naast opportunisme is ook degelijkheid uiteindelijk een noodzakelijk wapen. Want feiten blijken soms (of eigenlijk best wel vaak) later geen feiten. Met meer kennis van zaken en oog voor onvermijdelijke nuances zijn je eigen argumenten in de ‘arena’ van gebiedsontwikkelingen door anderen moeilijker door te prikken en uiteindelijk langer steekhoudend. Daardoor ben je een gewaagder en betrouwbaarder partij voor zowel je mogelijke tegen- als medestanders (Van Oort, 2020).

Met de waarde van degelijkheid en nuance bedoel ik ook oog hebben voor en grip proberen te krijgen op het volledige plaatje. Juist in het huidige ingewikkelde tijdvak is dit een must. Het is de opdracht aan iedere professional om holle frases over ‘kwaliteit’ en ‘succes’ in gebiedsontwikkeling zo goed mogelijk in te vullen en concreet te maken. Zo is (ruimtelijke) kwaliteit voor de één niet die voor de ander (Klijn, 2009) en is bijvoorbeeld de gentrificatie van buurten niet alleen maar slecht of goed. Zelfs vanuit wetenschappelijke hoek zie je vandaag de dag soms - door het te weinig beschouwen van het volledige plaatje - te opportunistische en weinig genuanceerde conclusies over complexe stedelijke problematieken ontstaan.

Zo ontstond er recentelijk in de media een te dominant beeld van Rotterdam als ‘asociale woonstad’, omdat de gemeente met haar beleid de ‘armen’ de stad uitdrijft (zie onder meer De Groene Amsterdammer van 1 juli 2021). Tegelijkertijd moeten velen het er toch ook over eens zijn dat het Rotterdamse woonbeleid de stad in de afgelopen twintig tot dertig jaar geen windeieren heeft gelegd. Wat stond die stad, en dan vooral aan de Zuidkant, er immers sociaaleconomisch slecht op eind jaren ’80 van de vorige eeuw. En kijk nu: er is een scala aan voortreffelijke woonplekken bijgekomen, een aantal heel eenzijdige en onveilige woonwijken zijn opgeknapt en de stad is een thuis voor veel meer doelgroepen dan destijds.

4.Meerdere wegen naar Rome

Het overzichtswerk Metropolis; De grootste uitvinding van de mens (2020) van Ben Wilson, waarin hij de geschiedenis van het fenomeen stad beschrijft, bracht mij tot een toenemend besef dat de volmaakte stad niet bestaat - en dat dat misschien ook wel de charme en kracht van steden is. De stad is veeleer een organisme dat van binnenuit en buitenaf continu aan invloeden (positief dan wel negatief) onderhevig is. Het gaat er vooral om dat organisme zo goed mogelijk in beweging te houden, zonder daarbij de illusie van een alomvattend eindbeeld van ‘het paradijs’ voor ogen te hebben. Blijf kneden en knutselen aan steden en gebieden erbinnen, ga uit van het principe van ‘twee stapjes vooruit en eentje terug’, en voorkom vooral economische stilstand en eenzijdigheid, want die kenmerken waren voor veel steden in de geschiedenis funest.

Om op den duur stilstand en eenzijdigheid van een stad te voorkomen, is het vooral nodig dat stadsbestuurders blijven anticiperen en niet te zelfgenoegzaam in een huidig succes blijven hangen. Zo doen de stad en de regio Eindhoven er bijvoorbeeld goed aan om (ondanks hun reeds jarenlange formidabele economische groeicijfers) nu al vooruit te kijken. Een sterk cluster, zoals dat van de Eindhovense Brainport, heeft op den duur namelijk de neiging om te tenderen naar specialisatie en een toenemende eenzijdigheid (Van Oort, 2020). Blijf daarom als stad voldoende de ‘breedte en diversificatie’ opzoeken, ook om je in te dekken voor onverwachte ontwikkelingen, zoals in Eindhoven bijvoorbeeld een plotseling vertrek van AMSL zou zijn.

Er zijn bij het in beweging houden van je stad ook altijd meerdere ‘routes’ naar (economisch) succes voor steden mogelijk. Zo is de in de afgelopen twee decennia onder bestuurders populaire ‘Consumer City’-theorie van Edward Glaeser (die er vanuit gaat dat een stad met een aantrekkelijke binnenstad en stedelijke woonmilieus als vanzelf hoogopgeleide huishoudens en (vervolgens) hoogwaardige bedrijvigheid aantrekt) niet de enige zaligmakende. Naast (de vaak almaar drukker wordende) binnensteden zijn er bijvoorbeeld andere gebieden in de stad met intrinsieke kwaliteiten voor een bloeiende stadseconomie, zoals (OV-)knooppunten meer aan de randen van steden en (verouderde) wijkwinkelcentra. Op dit soort plekken is meestal meer ruimte aanwezig die ook nog eens betaalbaarder is (Hereijgers, 2019, Van Oort, 2020).

5.Verschillende soorten veerkracht

Voor een vitale stad, zo ontdekte ik in de publicatie Urban resilience for whom, what, when, where, and why? (2016) van Sara Meerow, draait het tevens in belangrijke mate om het begrip ‘veerkracht’: het kunnen weerstaan of herstellen van ontwrichtende invloeden, oftewel het vermogen om ‘terug te veren’. Sinds enkele jaren heeft de overtuiging postgevat dat voor steden in plaats van op maakbaarheid gestoelde ‘lineaire veerkracht’ (het bereiken van een min of meer permanente steady state) veel meer sprake is van een zogeheten ‘evolutionaire veerkracht’: een situatie waarin steden constant onderhevig zijn aan meer snelle dan wel juist langzamere invloeden (shocks and stresses) en derhalve nooit in één bepaald soort ‘onaantastbaar’ evenwicht kunnen verkeren.

De veerkracht van steden heeft bovendien op een veelheid van aspecten en dimensies betrekking die elkaar kunnen versterken, maar ook tegenwerken. Zo is er sociale veerkracht (bijvoorbeeld de aanwezigheid van voldoende betaalbare woningen in een stad), economische veerkracht (bijvoorbeeld een goed vestigingsklimaat voor hoogwaardige bedrijvigheid in een stad) en ecologische veerkracht (bijvoorbeeld de mate waarin een stad bestand is tegen extreme weersinvloeden). Ook is veerkracht op een bepaald aspect niet voor iedereen (even) gunstig. Zo dragen hoge vastgoedwaarden bij aan een goed investeringsklimaat voor eigenaren, ontwikkelaars en bouwers, maar zetten deze de bestaanszekerheid van lagere inkomensgroepen en in het bijzonder beginnende ondernemers en starters op de woningmarkt onder druk.

De vraag ‘veerkracht voor wie, wat, wanneer, waar en waarom’ is dan ook een cruciale om ‘doordacht’ en effectief te werken aan stedelijke opgaven (Van den Berghe, 2020). Je kunt als beleidsmaker nooit een situatie van allesomvattende veerkracht (onkwetsbaarheid) voor je stad bereiken. En dat hoeft ook niet. Zolang je een goed overzicht hebt van de verschillende soorten veerkracht en de verschillende partijen, kun je bewust keuzes maken aan welke soorten veerkracht een stad op een bepaald moment (extra) behoefte heeft, inclusief het treffen van bijsturende maatregelen voor mogelijk negatieve effecten van je keuze op andere soorten veerkracht.

Inzake de veerkracht van steden leerde ik dat het bovenal van belang is om als stad ook redundantie (reservecapaciteit) als randvoorwaarde in acht te nemen (Van Bueren, 2020). Op die manier houd je ruimte beschikbaar om in te kunnen spelen op plotselinge dan wel langzaam opkomende veranderingen of onheil, zoals klimaatverandering, een natuurramp, een te eenzijdige economie, een economische recessie of te geringe ontplooiingskansen voor bepaalde groepen mensen in de stad. Ook al is de fysieke ruimte voor redundantie in Nederlandse steden meestal beperkt, met slimme oplossingen kun je toch een heel eind komen. Zo kun je bijvoorbeeld werken met tijdelijke industriële prefab-bouwwerken, zodat je ruimte in de toekomst relatief gemakkelijk weer vrij kunt spelen voor nieuwe behoeften. Ook kun je met het benutten van de platte daken van een stad voor ‘groene’ ontwikkelingen reservoirs voor waterberging creëren, CO2-uitstoot compenseren en/of (extra) energie opwekken.

6.Verbeeldingskracht en een gemeenschappelijke taal

Tijdens mijn studie las ik ook het essay De toekomst van Nederland; De kunst van richting te veranderen (2020) van voormalig Rijksbouwmeester Floris Alkemade. In het licht van de steeds pregnantere klimaat- en milieuopgaven houdt hij hierin een pleidooi om zuinig met onze ruimte om te gaan en het primaat naast ‘de (woning)bouw’ tevens bij andere doelen te leggen, zoals bodemkwaliteit, biodiversiteit en mooiere landschappen. Het belang hiervan lijkt misschien een vanzelfsprekende, maar de praktijk bewijst in de stedelijke ontwikkeling vaak nog, zo merk ik, het tegendeel.

Cruciaal is het daarbij volgens Alkemade om het verlangen naar verandering bij elkaar ‘op te roepen’. Om dat voor elkaar te krijgen is verbeeldingskracht nodig. Want zoals een (omgekeerde) Cruijffiaanse uitdrukking het zegt: “Je hebt het pas door als je het ziet.” Verbeeldingskracht en het daarbij ontwikkelen van een gemeenschappelijke taal vormen in feite de belangrijkste motoren voor verandering. Daar ligt met name voor stedenbouwkundigen en planologen een in potentie heel urgente en dankbaar op te pakken opgave klaar.

Ook het Planbureau voor de leefomgeving houdt zich nadrukkelijk met de vraag bezig ‘hoe’ de complexe en parallelle (woning)bouw-, milieu- en klimaatopgaven tot een project van ons allemaal te maken (Mommaas, 2021). Eén mogelijkheid is volgens het PBL om (net als destijds bij de Deltawerken) terug te grijpen op de vertrouwde ingenieursaanpak met een bijbehorende centrale regie, het vaststellen van een Nationaal Plan en het benoemen van een heuse minister voor Ruimtelijke Ordeningszaken. Hoewel elementen uit deze aanpak zeker nodig zijn vanwege het ingrijpende en met elkaar verbonden karakter van de opgaven, is naar de mening van het Planbureau ook een breuk met de ingenieurstraditie noodzakelijk. Geïnformeerde en betrokken burgers, ondernemers en bestuurders verlangen ernaar dat je hen serieus betrekt. Zij willen begrijpen waarom de dingen gebeuren zoals ze gebeuren en een stem hebben met hun twijfels en zorgen. Het PBL pleit daartoe voor een nieuw verbond tussen de daadkracht van de ingenieur en de betrokkenheid van de burger, alsook tussen het organiserende vermogen van de nationale staat en de gebiedswijsheid van stad en regio. Over en weer, niet vrijblijvend maar doelbewust.

7.Nieuwe sturingsinstrumenten en -tactieken

In mijn zoektocht naar nieuwe manieren om als professional ‘zinvol’ te kunnen opereren in de huidige complexe wereld van stedelijke ontwikkeling, zocht ik tevens naar (in de echte beleidspraktijk) concreet toe te passen (nieuwe) sturingsinstrumenten en -tactieken. Op voorhand stond ik daarbij eerst stil bij ‘wat niet (meer) werkt’. De grote Engelse geograaf en stedenbouwkundige Sir Peter Hall was hier in zijn meesterwerk Cities of Tomorrow (1988) al duidelijk over: ‘autocratische’ centrale planning werkt niet meer in de Westerse wereld. Hall bekritiseerde de blauwdrukplannen van stadsplanners uit de jaren ’50 en ’60 fel. Zij opereerden volgens hem te veel als stedelijke regenten die nauwelijks twijfel, tegenspraak of inmenging van anderen toelieten. Mijn vermoeden – en ik verdenk mezelf daar ook weleens van – is niettemin dat menig planoloog (ook op lokaal niveau) nog weleens in een maakbaarheidsreflex van bovenaf schiet en daarbij qua resultaat meestal bedrogen uitkomt.

Gelukkig boden de colleges van mijn MCD-studie een pallet aan werkbare alternatieven, zoals een door Daamen en Verheul (2014) beschreven adaptieve en emergente strategie. De effectiviteit van deze strategie zit hem niet in een allesomvattende planuitwerking vooraf, maar in het vermogen van partijen om ruimte te bieden aan emergentie (spontaniteit) en adaptief (flexibel) te zijn richting nieuwe gebeurtenissen en ideeën tijdens de rit. Juist door deze openheid en flexibiliteit rondom een voor veel partijen pakkende ‘rode draad’ ontstond bijvoorbeeld bij de vernieuwing van Katendrecht in Rotterdam op den duur een overtuigende, breed gedragen en effectieve aanpak.

Ook een door Teisman en Bil (2017) uiteengezette methode van ‘complexificeren’ als managementstrategie kan heilzaam zijn. De neiging van organisaties is van nature eerder om ingewikkelde zaken te simplificeren en op die manier naar een oplossing toe te werken. Dit kan niettemin leiden tot het vastlopen van een project (door botsende partijen), een suboptimaal en onbevredigend resultaat (door risicomijdend gedrag) en weinig borging van het algemeen belang (door de kop opstekend individualisme). Door het proces weer ‘open te gooien’ en alles ter discussie te durven stellen (ook je eigen belangen), ontstaat ruimte voor vers bloed, creativiteit en onvermoede, soms betere oplossingen. Eén en ander neemt niet weg dat simplificeren in bepaalde fases van een gebiedsontwikkeling ook effectief en waardevol kan zijn. Door zaken op te knippen in behapbare brokken, verminder je de afhankelijkheden en maak je het proces beheersbaar (Rutten, 2020).

Met name voor gemeentebestuurders is eveneens anticyclisch en markt-contrair investeren een kansrijke (Hereijgers, 2019). Deze strategie heeft bijvoorbeeld de gemeente Rotterdam onder leiding van Riek Bakker veel gebracht - en dat doet deze strategie nu nog steeds. Het leidt volgens Hereijgers en Melchers (2020) met name tot relatief meer vertrouwen en goodwill bij betrokkenen en net een streepje voor ten opzichte van andere (concurrerende) gemeenten in hun strijd om investerende partijen aan te trekken.

Ik ontdekte niettemin dat wat als aanpak of combinatie van aanpakken ‘werkt’ in een stad altijd context- en tijdgebonden is. Zo was Riek Bakkers’ aanpak in Rotterdam succesvol, maar later in Utrecht beduidend minder (Verheul, 2020). Evenwel heb ik tijdens de excursies van mijn studie met eigen ogen mogen zien dat verschillende (nieuwe) aanpakken hebben gewerkt en kúnnen werken.

8.Aanbevelingen

In dit artikel zocht ik naar (nieuwe) bruikbare manieren om in de huidige complexe wereld van stedelijke ontwikkeling met elkaar vooruit te komen en daaraan als individu een ‘betekenisvolle’ bijdrage te kunnen leveren. De resultaten van mijn zoektocht (tot nu toe) stemmen mij hoop- en verwachtingsvol.

Ware zingeving in de bijzondere en complexe wereld van steden kan, zo ontdekte ik, (pas) ontstaan vanuit het basisbesef dat stedelijke ontwikkeling (door de eeuwen heen) bovenal een ‘spel’ is en blijft. Daarbij wil ik met het woord ‘spel’ stedelijke problematieken zeker niet bagatelliseren. Het gaat om een belangrijk en serieus spel. Maar er zal, zo vermoed ik, nooit sprake zijn van een ‘eindspel’ en dat ‘hoeft’ gelukkig ook niet, in tegendeel. Juist in dat laatste zit voor mij persoonlijk de sleutel tot ‘zinvol’ bezig kunnen zijn als professional. Je kunt hierdoor continu objectiveren, (bij)leren en innoveren, zowel individueel als gezamenlijk.

Met bovenstaande basisgedachte als vertrekpunt kom ik tenslotte tot zeven aanbevelingen die het wezenlijk en zinvol vooruitkomen in – juist ook – de dagelijkse praktijk van stedelijke ontwikkeling kunnen faciliteren.

Ten eerste: zorg er in je handelen voor dat opportunisme en degelijkheid voldoende in balans zijn. Gezond opportunisme maakt hindernissen neembaar. Te veel opportunisme maakt onbetrouwbaar en verzwakt je positie als ‘gewaagde’ partij.

Ten tweede: besef altijd dat er voor een stad meerdere routes naar succes zijn. Zorg er vooral voor dat je als stad in beweging blijft. Anticipeer daartoe voortdurend en voorkom met name economische stilstand en/of eenzijdigheid.

Drie: ben je ervan bewust dat steden zich nooit in een optimale steady state bevinden. Probeer veerkrachtig (genoeg) te zijn op - voor jouw stad op een bepaald moment - cruciale aspecten en ben je ervan bewust dat veerkracht voor de één niet automatisch die voor de ander is. Houd ruimte achter de hand voor bijsturende (compenserende) maatregelen en om in te kunnen spelen op nieuwe toekomstige shocks and stresses.

Vier: de complexe hedendaagse opgaven bij stedelijke ontwikkeling vragen om zowel een daadkrachtige ingenieursaanpak als om betrokkenheid van de burger. Verbeeldingskracht en het daarbij ontwikkelen van een gemeenschappelijke taal maken het beter mogelijk om beide werelden bij elkaar te brengen en de verschillende opgaven tot een project van ons allemaal te maken.

Ten vijfde: schiet (ook in het verlengde van de vorige aanbeveling) niet in de reflex van een allesomvattend topdown-totaalplan. Er zijn alternatieve sturingsinstrumenten die in het licht van met name de veelheid aan betrokken partijen waarschijnlijk effectiever zijn. Een voorbeeld daarvan is het formuleren van een pakkende rode draad waar belanghebbende partijen op aan kunnen haken en die ruimte laat voor spontaniteit en flexibiliteit gedurende de (lange) uitvoeringsrit.

Zes: anti-cyclisch en marktcontrair investeren door gemeentebesturen in stedelijke gebieden waar anderen (nog) geen of onvoldoende heil in zien, kan aanzienlijk helpen om een duurzame ‘beweging’ op gang te brengen in je stad. Het leidt eerder tot vertrouwen en goodwill bij andere betrokkenen, met name investeerders.

Zeven: wat op een bepaald moment werkt in een stad als aanpak is altijd context- en tijdgebonden (zie ook het voorbeeld van Riek Bakkers plannen voor Rotterdam en Utrecht). Toen zij enkele jaren terug in ‘mijn’ stad Zoetermeer – op uitnodiging van het gemeentebestuur – te gast was om te reflecteren op de gemeentelijke plannen, was Bakker dan ook klip en klaar in haar advies: “Trek eerst die stad eens in. Ga praten met de ondernemers, met de bewoners. En niet alleen met die ene die je al goed kent, maar doe het met de hele stad. Ontdek op die manier wat bij je stad past en wat niet. En ga daarna je strategie bepalen en aan je verhaal bouwen.”