Organisch op z’n Hollands

Chris Kuijpers, directeur-generaal Ruimte & Water op het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) riep enige jaren terug dat de tijd van grote opgaven, waarbij alles met alles wordt verbonden en in één plan wordt ondergebracht, ver achter ons ligt. ‘In de toekomst zorgt de overheid voor de grote structuren. De invulling daarbinnen wordt op een meer en meer organische manier ingevuld’, sprak hij nog in de hoedanigheid van DG Ruimte op het inmiddels opgeheven ministerie van VROM.

Op het nieuwe ministerie van I&M houdt minister Schultz van Haegen zich, zoals Kuijpers voorzag, vooral bezig met de grote lijnen. Ze streeft een verregaande deregulering van het ruimtelijk bestuursrecht na. Het vorig kabinet was daar al mee begonnen, met de Wabo. Daarin is een groot aantal (circa 25) vergunningen, ontheffingen en meldingen (verder te noemen toestemmingen) samengevoegd in één omgevingsvergunning.

Elverding-aanpak

Op een hoger bestuursniveau wil de minister 60 wetten, 100 AMVB’s en honderden ministeriele regelingen die het omgevingsrecht nu omvat terugbrengen naar één alomvattende omgevingswet. Het nieuwe kabinet verwijst in het regeerakkoord al naar de zogeheten Elverding-aanpak. Oud-DSM-topman Peter Elverding leidde in 2007 de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten die resulteerde in het advies ‘Sneller en beter’ over de trage besluitvorming bij infrastructuurprojecten in Nederland. Het kabinet heeft laten uitzoeken of deze Elverding-aanpak ook toepasbaar is in de gebiedsontwikkeling. Dat heeft geresulteerd in de beleidsbrief ‘Eenvoudig beter’ van 28 juni 2011. Daarin kondigt de minister aan een vergaand vereenvoudigd en gebundeld omgevingsrecht neer te zullen zetten. Prioriteit zal worden gegeven aan het versnellen en verbeteren van besluitvorming in het brede fysieke domein; de integratie van plannen en toetsingskaders; het vergroten van bestuurlijke afwegingsruimte en het doelmatig uitvoeren van onderzoek.

Daarnaast gaat de minister na welke onderdelen van het omgevingsrecht door private partijen kunnen worden opgepakt en welke voorwaarden hiervoor gelden. Schultz: ‘Als vertrekpunt hanteer ik daarbij dat via privaat handelen maatschappelijke waarden worden geborgd. Ik wil met het herijken van deze verantwoordelijkheidsverdeling meer ruimte bieden voor privaat handelen, wat bijdraagt aan de kwaliteit van de leefomgeving. De overheid stelt zich daarbij terughoudend en faciliterend op.’

Rommelig

Zoals menigeen bij totstandkoming van de alomvattende omgevingsvergunning waarschuwde voor Belgische toestanden, waarbij iedere particulier maar wat kan aanrommelen en naar hartenlust huizen bouwt, zouden tegenstanders van de door de minister voorgestelde liberalisering van het omgevingsrecht kunnen wijzen op de ruimtelijke omgevingskwaliteit in Engeland. Daar heeft de markt van oudsher een machtige positie en komt de invulling van ruimtelijke plannen door onderhandeling tot stand. Een aantal strak geplande industriesteden uitgezonderd, kenmerkt de ruimtelijke omgeving zich door een organische vormentaal. Rommelig, zou een ander zeggen. Genoeg reden om de deelnemers aan de werksessie over organische ontwikkeling de vraag voor te leggen of we in ons overgeorganiseerde en strak ontworpen land wel aan organische ontwikkeling moeten willen doen. En als we het willen, onder welke voorwaarden? Staat ons huidig planningsstelsel organische ontwikkeling niet juist heel erg in de weg? Met andere woorden: wat kunnen we de minister meegeven?

Loslaten

Deelnemers aan de werksessie zeggen graag bereid te zijn controle uit handen te geven, en geloven niet dat dit ten koste hoeft te gaan van de gebiedskwaliteit. Tegelijk zeggen ze – veelal gemeenteambtenaren – dat er nog een cultuuromslag nodig is voordat heel de sector doordrongen is van de noodzaak van meer organische planning. Dat heeft met de behoefte aan controle te maken, maar ook met het rechtszekerheidsbeginsel waar het Nederlandse planningsstelsel voor een groot deel op is gebaseerd. Vooral burgers zijn zich hiervan bewust. Dat begint heel klein. Iemand die een verdieping bovenop zijn schuurtje zet, kan op een bezwaarschrift rekenen. De buurman die zijn uitzicht dreigt te verliezen zal snel in zijn gelijk worden gesteld. Bestuurders hebben de neiging om naar het argument van precedentwerking te grijpen, wat burgers die wat willen tot wanhoop drijft. In Nederland is de verwachting dat alles goed gaat zolang het maar in regels is vastgelegd, diep geworteld. Een bestemmingsplan geeft houvast voor iedereen.

Afdwingen

Vormt het bestemmingsplan een belemmering voor organische gebiedsontwikkeling? De meeste deelnemers vinden van niet. Integendeel, organische ontwikkelen blijkt al redelijk ingeburgerd bij een deel van de groep, waarbij wel gesteld moet worden dat er relatief veel buiten-Randstedelijke gemeenten vertegenwoordigd zijn. Een deelnemer uit De Wolden (Zuidwest-Drenthe) refereert aan initiatieven die vrijwel zonder uitzondering allemaal uit de dorpse gemeenschap zelf komen, en niet van bovenaf zijn opgelegd. Een medewerker van een Groene Hart-gemeente kampt met een heel specifiek probleem. De gemeente moet kavels uitgeven die reeds zijn ingeboekt. De markt wil hooguit starterswoningen realiseren, maar die leveren te weinig op. Deze gemeente kan zich geen afwachtende houding permitteren. Ze wil organische ontwikkeling afdwingen, en moet daarbij concurreren met buurgemeenten die eveneens grote verliezen maken op niet-verkoopbare kavels. Daarvoor moeten investeerders verleid worden, en dat wordt ook gezien als belangrijke rol van de gemeente.

Tot hier en niet verder

De beschreven grondproblematiek lijkt een typische consequentie van de ‘oude’ ruimtelijke planning, toen niet de onderhandeling en overredingskracht, maar grond het voornaamste planningsinstrument was van gemeenten. Samenwerking aan de voorkant met private partijen en een open houding ten aanzien van de definitieve invulling van plannen lijkt het devies in deze onzekere tijd. Zo faalde de blauwdruk die was bedacht voor de vernieuwing van bedrijventerrein De Binckhorst in Den Haag jammerlijk. Een van de private investeerders stapte uit het project, terwijl de gemeente al gronden had verworven. Den Haag is nagenoeg blut en grijpt naar een nieuwe strategie waarbij denkrichtingen leidend zijn, in plaats van bestemmingen. Zij hoopt te kunnen sturen op een visie die partijen bindt, wat tot een nieuwe, organische ontwikkeling moet leiden. De gemeente neemt daarbij een faciliterende rol in. Meer deelnemers hebben ervaring met organische ontwikkeling, bijvoorbeeld in Almere, al is het wel op blokniveau. Want wie bepaalt hoe de openbare ruimte eruitziet? Hoe de straten lopen, welke bomen er staan, wanneer het station wordt gebouwd? Juist, de gemeente.

Vrijwel alle deelnemers dichten aan de gemeente een belangrijke voorwaardenstellende functie toe. Zij is verantwoordelijk voor het vaststellen en bewaken van een bepaalde gebiedskwaliteit. Het mag geen rommeltje worden. Zo trek je bovendien eerder investeerders aan, of het nu ontwikkelaars, particulieren of bedrijven zijn. De geldingsperiode van een bestemmingsplan van tien jaar beschouwen deelnemers niet als obstakel. De Wro biedt volgens hen ruimte voor het opnemen van zogeheten postzegelbestemmingsplannen binnen een bestemmingsplan, die nader ingevuld kunnen worden en waarvoor geen vooraf vastgestelde planhorizon geldt. Overigens komt het in de praktijk vaak voor dat bestemmingsplannen ver over de houdbaarheidsdatum zijn.

Informele complexiteit

Ruimtelijke ontwikkeling kan niet meer enkel van bovenaf opgelegd worden, noch gestuurd. Daar lijken de deelnemers aan de werksessie zich terdege van bewust. Maar voor een werkelijke paradigmaverandering van een top-down gestuurde ruimtelijke ontwikkeling naar een spontane, organische ontwikkeling, is een mentaliteitsverandering nodig. Van gemeenten, ontwikkelaars en misschien wel in eerste plaats van burgers. Daar zit een beperking op. Mentaliteit is voor een groot gedeelte cultureel bepaald.
En moet het omgevingsrecht op de schop? Volgens de deelnemers is dat voor het stimuleren van organische ontwikkeling niet per se nodig. Het huidige planningsstelsel biedt volgens hen al voldoende ruimte. Belangrijk is dat de gemeentelijke overheid de kaders blijft bepalen. Verder mag ze de teugels wel wat laten vieren.

Hot item

Het onderwerp ‘organische planning’ en het particuliere initiatief an sich is hot op het moment. Niet alleen PurpleBlue besteedt er aandacht aan. De Dag van de Ruimte van Nirov stond helemaal in het teken van particulier initiatief (‘doe het zelf’) en op het VNG Congres gaf promovendus Beitske Boonstra (TNO/Universiteit Utrecht) een presentatie over de ontwikkeling door de tijd heen van het fenomeen burgerparticipatie. Dat begon met inspraak in de jaren ’60, coproductie in de jaren ’80 en vanaf de millenniumwisseling het burgerinitiatief. Er zijn successen geboekt, zoals de klushuizen in Rotterdam, de Kersentuin in Leidsche Rijn (collectief particulier opdrachtgeverschap), Eva-Lanxmeer in Culumborg, waarbij bewoners samen met de gemeente een duurzame woonwijk realiseerden, het ‘wilde wonen’ in Almere en de recente discussie over bestemmingsvrij bouwen in krimpgebieden.

Ontnuchterend in dat verband is wellicht een perscommuniqué dat het Planbureau voor de Leefomgeving daags voor het Purple Blue Symposium aan media als Vitale Stad rondstuurde. Daarin stelde zij op basis van eigen onderzoek dat een vereenvoudiging van het omgevingsrecht de gebiedsontwikkeling in Nederland maar beperkt zal kunnen versnellen. De complexiteit zit ‘m niet alleen in de alsmaar uitgedijde planprocedures, maar vooral in de informele voorbereidingstijd van een plan. Zeker in een tijd dat we meer en meer te maken hebben met complexe, binnenstedelijke opgaven waarbij vele actoren betrokken zijn, wordt die puzzel alleen maar lastiger.