OV-netwerken als drager van duurzame verstedelijking

Thema: knopen en netwerken

TOD is een relatief jonge loot aan de stam van planologisch denken en beleid over de integratie van ruimtelijke ontwikkeling en infra: van het compactestadbeleid uit de jaren 80 en het Vinex-beleid uit de 90er jaren tot de Sleutelprojecten rondom stations en de knooppuntontwikkeling binnen polycentrische regio’s. Kern van TOD is de meerwaarde die het combineren van ruimte en mobiliteit met zich meebrengt. Ruimtelijke functies profiteren van de goede OV-bereikbaarheid en andersom zorgen de ruimtelijke functies voor voldoende draagvlak voor OV. Oftewel: win-win, in het jargon van het eerste decennium van deze eeuw.

Duurzaamheid

TOD is de volgende stap over knooppuntdenken waarin een nieuw aspect heel belangrijk wordt: duurzaamheid. Bertolini: ‘TOD vergroot de kansen dat er duurzame vervoerswijzen worden gebruikt. Fiets en OV in plaats van de auto.’ Met name in de VS, waar TOD vandaan komt, zijn duurzame mobiliteit en duurzaam ruimtegebruik (concentratie in plaats van sprawl) de belangrijkste doelstellingen. Bertolini: ‘Transit is het Amerikaanse woord voor public transport. Het idee van duurzame mobiliteit is in Nederland in de Vinex uitvoering en met de Nota Mobiliteit losgelaten. Het idee daar achter is: automobiliteit is er nou eenmaal en moet je zo laten. Door het wijdverbreide gebruik van de fiets is in Nederland het autogebruik overigens internationaal gezien relatief vrij laag.’

Omissies

Een andere oorzaak waarom Nederland een achterstand heeft als het gaat om het terugdringen van automobiliteit door het bevorderen van OV komt omdat wij op het regionale schaalniveau grote omissies hebben, zegt Bertolini. Niet alleen in bestuurskundige en opdrachtgevende zin, maar ook in de manier waarop het OV is geregeld. ‘Het nationale niveau wordt redelijk goed bediend met het Intercity-netwerk. De steden hebben een fijnmazig tram- en busnetwerk. Maar de aansluitingen naar het tusseniveau, het regionale of metropolitane niveau, die ontbreken. Nederland heeft hier een achterstand, terwijl dit nu juist het schaalniveau is dat enorm groeit.’

Netwerken

Ondanks dat TOD past in een traditie die wij ook in Nederland kennen, heeft TOD een wezenlijk andere insteek dan compacte stad of bundelen rondom stations. ‘Knooppuntontwikkeling gaat uit van de plek zelf, ontwikkeling van de locatie. TOD daarentegen gaat over netwerken, over regio’s. Nederlandse ruimtelijke ordening is te los komen te staan van OV-netwerken. De kern van TOD is dat je het gehele netwerk gebruikt om verstedelijking te organiseren. Iedere knoop heeft een functie binnen het netwerk en regionale bereikbaarheid is de key. Ons denken in mobiliteit en bereikbaarheid is enorm veranderd. We denken niet meer in afstanden, maar in tijd. Dat bewustzijn van de mobiele samenleving is nog niet genoeg doorgedrongen in het ruimtelijke ordeningsdomein. Het idee van TOD betekent een heel andere manier van ontwikkelen van een regio. Alle knopen hebben een rol, ook de kleine.’

OV als drager

Regionale bereikbaarheid is dus de crux, het grote wonder uit het huwelijk tussen ruimte en mobiliteit, en dan met name OV-bereikbaarheid. In Nederland zijn er eigenlijk maar twee regio’s die echt de kant van TOD op gaan, en dat zijn Zuid-Holland met Stedenbaan en de aanpak van de Stadsregio Arnhem Nijmegen. ‘Het concept van het OV-netwerk als drager voor stedelijke en regionale ontwikkeling zit nadrukkelijk in deze plannen.’ In de Noordvleugel oftewel de Amsterdamse metropolitane regio is het TODdenken echter nog niet zo ver gevorderd. Er wordt wel in knopen gedacht, zoals de Zuidas, maar niet op de manier dat het OV-systeem als drager wordt gezien voor de ontwikkeling van de regio. Bertolini: ‘Deze regio zit nog steeds gevangen in het idee van de compacte stad. Het idee van de dubbelstad Almere is niets meer dan een opschaling van het compactestad-idee, dat een ontwikkeling van een polycentrische regio in de weg staat. Almere moet daarbij als het ware versmelten met Amsterdam, na IJburg een volgende lob van Amsterdam. Er moet nu krampachtig vastgehouden worden aan dat idee, omdat er anders geen geld van het Rijk komt voor de IJmeerlijn, en dat staat de optimale benutting van andere potentiële knopen in de regio in de weg, zoals de Zaanoever-corridor.’

Metropoolregio

De remmende voorsprong van Amsterdam belemmert nu de optimale ontwikkeling van de regio. ‘In Amsterdam gaat men niet uit van het idee van een polycentrische regio. Het is vrij conservatief en naar binnen gericht. Ook het idee van een metropoolregio is toch erg op Amsterdam gericht. Men is natuurlijk minder gedwongen om het regionale verband op te zoeken zoals in de Zuidvleugel of Arnhem-Nijmegen, waar polycentriciteit de realiteit is en men er wel met elkaar uit moet zien te komen.’ De Amsterdamse obsessie met de metro is nog zoiets wat Bertolini een gemiste kans vindt. In de stad is immers al een fijnmazig OV-netwerk aanwezig en de fiets is het belangrijkste vervoersmiddel. ‘Wat je nodig hebt is een regionaal systeem dat daarop aansluit. De metro als tussenschaal is geen prioriteit. Met uitzondering van de Ringlijn, die knopen met regionale betekenis verbindt. Maar ik ben altijd tegen de Noord-Zuidlijn geweest. Amsterdam kan het idee niet loslaten dat bij een grote stad een metro hoort.’

Regionaal denken

Amsterdam moet kortom veel meer regionaal gaan denken. De regio is veel meer dan de binnenstad van Amsterdam, en juist aan de randen zit groei, zo liet het PBL vorig jaar zien met cijfers over zowel wonen als bedrijvigheid. In de metropoolregio is het Amsterdam die de machtigste speler is en de meeste expertise bezit. Het is dan ook niet zo heel moeilijk om gemeenten op een lijn te krijgen, omdat die ook voordeel zien in de internationale glans van de hoofdstad. De regio is redelijk eensgezind in bijvoorbeeld het afstemmen van het woningbouw- en kantorenprogramma. Het risico van het concentrische Amsterdam-denken is dat je de potentie van andere plekken niet onderkend en benut, waarschuwt Bertolini. In de Zaanse corridor bijvoorbeeld, al bereikbaar met een hoog-frequente spoorlijn, waar industrie wegtrekt en een nieuw stadscentrum in de maak is, is veel potentie voor interessante woonen werkmilieus, die een aanvulling kunnen zijn op het overige aanbod in de regio. De fixatie op Almere echter leidt tot de productie van nog meer suburbane monofunctionele woonmilieus, hoewel Almere overigens de toon zet als het gaat om particulier opdrachtgeverschap, haast Bertolini zich te zeggen. ‘Het punt is dat er ook ándere kansen, ándere plekken benut moeten kunnen worden.’

Middelen decentraliseren

Dat is dan ook het leuke van TOD, vindt Bertolini, door polycentrisch te denken zie je dat er op meer plekken kansen ontstaan, waardoor je een diversiteit aan milieus kunt realiseren. De rol van het Rijk is op dit moment nogal tweeslachtig. In de Structuurvisie SVIR wordt in principe op een goede manier de relatie tussen ruimte en mobiliteit gelegd, vindt Bertolini. ‘Ook de knooppunten worden benoemd. Waar het echter stokt is dat veel middelen, met name voor de infrastructuur, bij het Rijk liggen, terwijl twee derde van snelwegen en spoor regionaal gebruikt worden. Je zou dus niet alleen het beleid maar ook de middelen moeten decentraliseren. Als Rijk moet je óf ergens zelf een beslissing over nemen, óf het ergens anders neerleggen maar dan moet je daar ook de middelen aan koppelen.’

Duidelijkheid

De rol van het Rijk zou niet zozeer moeten bestaan uit het aanwijzen van knopen (welke eerst, welke niet), maar uit de duidelijke uitspraak dat het Rijk gaat voor knooppuntontwikkeling en dat ontwikkelen in het weiland verleden tijd is. Dat geeft duidelijkheid en de benodigde druk om knoopppuntontwikkeling op gang te krijgen. Lokale actoren kunnen dan zelf bekijken hoe ze dat gaan doen. Bertolini: ‘De prikkel om te ontwikkelen is nu niet eenduidig. Ontwikkelen in de weilanden is nog steeds veel goedkoper. Het Rijk moet een duidelijk signaal afgeven en een speelveld creëren met heldere regels.’ Maar ook gemeenten gaan in veel gevallen niet eenduidig voor het ontwikkelen van knopen en TOD. Vaak zitten ze nog met andere plekken die ze af willen of moeten maken, gebonden aan Vinex-contracten en grondexploitaties. Zoals de gemeente Amersfoort, die de enorme potentie van haar stationslocatie laat liggen ten gunste van Vathorst. Of neem Nijmegen, dat tegelijkertijd met de nodige nieuwe centra bezig is, die alle echter losstaan van OV-knopen. ‘Het zou veel logischer zijn om functies die regionale betekenis hebben te leggen bij plekken met regionale bereikbaarheid. Maar daar kiezen ze niet voor.’

Consensus-cultuur

De fundamentele keuze is dus kiezen voor de knopen, en ook voor gemeenten geldt dat ze de invulling verder moeten loslaten en aan de markt moeten laten. De markt zal kiezen voor locaties met toekomst, en heeft daarom duidelijkheid nodig van de overheid dat ze ondubbelzinnig kiest voor die locaties. Die weigering om duidelijke keuzes te maken zit deels in de consensus-cultuur, vermoedt Bertolini, de neiging om iedereen tevreden te houden. ‘In tijden van groei kun je je dat wellicht permitteren, maar nu groei niet meer vanzelfsprekend is moet je selectiever worden. De oude tijden zijn wat dat betreft nog niet voorbij bij veel gemeenten. Men denkt dat het allemaal wel weer goed gaat komen en we op de oude voet verder kunnen. Dat is jammer, je zou de situatie nu juist moeten aangrijpen om keuzes te maken. Een van die keuzes zou het saneren in aanbodlocaties moeten zijn, met als nadrukkelijk criterium bereikbaarheid. Dat zou enorm helpen.’

OV-concessies

Aan de concepten ligt het meestal niet, die zijn vaak vrij helder. Ook als het bijvoorbeeld gaat om innovatieve financiering, zoals Tax Increment Finance waarbij de toekomstige hogere WOZ-opbrengsten aan de voorkant worden geïnvesteerd. De crux zit ‘em toch echt in het willen. We moeten ons dus focussen op de prikkels die actoren krijgen, want aangezien bouwen in de wei goedkoper en simpeler is, zijn partijen niet gericht op TOD. Maar ook bijvoorbeeld in de OV-concessies kan nog veel verbeterd worden op dit punt. ‘Vervoerders worden afgerekend op efficiëntie of punctualiteit en niet zoiets als integratie van het OV met de ruimtelijke functies en de locatie.’

Transitie

Naast formele prikkels zoals wetgeving zouden er ook informele en financiële prikkels moeten komen die TOD lonend en meer geaccepteerd maken. Een stevige OV-lobby bijvoorbeeld kennen wij helemaal niet in tegenstelling tot andere landen. Uiteindelijk vergt TOD een transitie richting kwalitatieve verandering. Het gaat niet alleen om het invoeren van nieuwe spelregels, maar ook om een echte koersverandering richting kwaliteit en duurzaamheid. Hoe die werkelijke transitie in gang gezet kan worden is onderwerp van verschillende onderzoekprogramma’s, gefinancieerd door NICIS en NWO. . Het is in ieder geval altijd een combinatie van een window of opportunity, kansen die zich voordoen, en meerdere betrokken partijen die kansen pakken, zoals bedrijfsleven en eigenwijze wethouders. ‘Het kan geen droom van planners alleen zijn.’

Van onderop

De crisis is de kans die zich nu voordoet. Het gaat er om de juiste partijen met elkaar te verbinden. ‘Kijk naar wat mensen nu doen. Het Nieuwe Werken bijvoorbeeld, of gezinnen die in de stad willen wonen. Zoek naar dingen van onderop, die moet je voeden zodat kansen zich kunnen ontwikkelen. Je kunt nu geen plannen meer ontwikkelen die losstaan van maatschappelijke trends. Het is een combinatie van kijken wat er op komt en dat faciliteren en door middel van spelregels conditioneren. De ruimtelijkeordenings-droom ‘wij maken deze stad’ is niet meer van deze tijd.’