Overgangsrecht in de Invoeringswet Omgevingswet: de tijd tikt!

Overgangsrecht Ow: hoe zit het?
De IOw bevat twee soorten regels voor overgangsrecht. Allereerst is er het overgangsrecht voor besluiten die zijn genomen onder het huidige recht. Dit overgangsrecht geldt alleen ten tijde van de inwerkingtreding van de Ow en regelt dat al die besluiten vanaf dat moment gelden als besluiten genomen onder de Ow. Ten tweede is er het overgangsrecht dat voorziet in een overgangsfase na de inwerkingtreding van de Ow. Daarbij kan gedacht worden aan lopende procedures zoals een vergunningaanvraag die nog moet worden afgehandeld of een beroepsprocedure bij de bestuursrechter. Die procedures worden afgehandeld onder het huidige recht en de besluiten die centraal staan in die procedures gelden vanaf het onherroepelijk worden daarvan als besluiten genomen onder de Ow.

Op die overgangsfase voor lopende procedures wordt in dit blogbericht ingegaan. Daarnaast wordt ingegaan op het overgangsrecht voor bestuursrechtelijke sanctiebesluiten en voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet (hierna: DSO). Het tweede bericht dat in deze reeks aan het overgangsrecht wordt gewijd, en dat wij volgende week publiceren, staat in het teken van het overgangsrecht voor de kerninstrumenten van de Ow.

Het overgangsrecht voor lopende procedures
In Afdeling 11.1 van de IOw vinden we het overgangsrecht voor lopende totstandkomings- en rechtsbeschermingsprocedures. Dit is de basis van het overgangsrecht: deze afdeling is van toepassing tenzij een bijzondere regeling van overgangsrecht van toepassing is. Die bijzondere regelingen zijn allen in een afzonderlijke afdeling in hoofdstuk 11 vastgelegd. Nagegaan moet dus worden of één van die bijzondere regelingen zich voordoet, voordat toepassing wordt gegeven aan Afdeling 11.1.

Uitgangspunt voor de algemene regeling is dat het overgangsrecht eerbiedigende werking heeft: voorbereidingsprocedures die zijn gestart voor inwerkingtreding van de Ow en waarvan de besluitvorming nog niet is afgerond, worden afgerond onder het oude recht. Dat geldt voor zowel de inhoudelijke als de procedurele bepalingen. Met deze regeling worden de ‘spelregels’ voor de betrokken partijen tussentijds niet gewijzigd. Dit geldt ook voor het nemen van beslissingen op bezwaar: bij de heroverweging wordt ondanks de ex nunc toets uitgegaan van het oude recht. De eerbiedigende werking geldt ook voor (hoger) beroepszaken, maar dat is geen verrassing omdat voor de bestuursrechter in principe altijd al de ex tunc toets geldt.

Wat is het peilmoment?
Bij besluiten op aanvraag, bijvoorbeeld omgevingsvergunningen, geldt – ongeacht of de uitgebreide of de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is – de dag van indiening van de aanvraag als peilmoment. Als de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow, dan wordt de volledige procedure die het besluit nog moet doorlopen tot het onherroepelijk worden daarvan afgehandeld onder het oude recht.

Bij ambtshalve besluiten wordt onderscheid gemaakt tussen besluiten die worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure en besluiten die worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Bij de besluiten voorbereid met de uitgebreide procedure geldt het moment van terinzagelegging als peildatum, bij de reguliere procedure de bekendmaking van het ambtshalve genomen besluit.

Overige punten
In de IOw is ook bepaald tot wanneer het overgangsrecht geldt. Dat is tot het moment dat de besluiten die onder het overgangsrecht vallen onherroepelijk zijn geworden. Vanaf dat moment geldt het besluit als een besluit onder de Ow.

De eerbiedigende werking geldt niet voor de regeling lex silencio positivo zoals deze nu nog in artikel 3.9 van de Wabo zit. Op grond van dit artikel wordt een vergunning die wordt voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure van rechtswege verleend als niet tijdig wordt beslist. Voor deze regeling geldt het overgangsrecht niet: aanvragen ingediend voor inwerkingtreding van de Ow worden niet langer beloond met een van rechtswege verleende vergunning als de beslistermijn verstreken is.

Overgangsrecht voor bestuursrechtelijke sanctiebesluiten
De eerbiedigende werking van het overgangsrecht voor lopende procedures geldt ook voor handhavingsprocedures: ongeacht of sprake is van een ambtshalve genomen sanctiebesluit of een op verzoek genomen sanctiebesluit blijft het oude recht van toepassing totdat de procedure is afgerond. Afdeling 11.1 is dus ook van toepassing op bestuursrechtelijke sanctiebesluiten. In aanvulling daarop is in artikel 11.11 geregeld dat de eerbiedigende werking zelfs doorloopt tot het moment waarop de sanctie is geëffectueerd (dus bijvoorbeeld het moment van de inning van de dwangsom).

Het peilmoment voor handhaving is het daadwerkelijk nemen van een sanctiebesluit. Als dat voor inwerkingtreding van de Ow is gebeurd, wordt de procedure onder het oude recht voortgezet. Daarvoor is ook voldoende een preventieve last onder dwangsom voor een dreigende overtreding. Het is dus niet noodzakelijk dat de overtreding zich al daadwerkelijk voordoet. Als echter slechts een voornemen tot handhaving kenbaar is gemaakt, en het daadwerkelijke besluit volgt na de inwerkingtreding, dan wordt de procedure onder het nieuwe recht gevoerd. Bij een handhavingsbesluit op verzoek geldt als peilmoment het moment waarop het verzoek om handhaving is ontvangen.

Overgangsrecht voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)
De inwerkingtreding van de Ow zorgt ervoor dat er veel moet worden omgezet in nieuwe omgevingsdocumenten die voldoen aan de Ow. Onder de Ow worden de omgevingsdocumenten digitaal raadpleegbaar in het DSO . Omdat niet alles direct bij de inwerkingtreding van de Ow zal zijn omgezet in een volwaardig nieuw omgevingsdocument, is er ook nagedacht over de gevolgen daarvan voor de kenbaarheid van de fysieke omgeving via het DSO en over de gevolgen voor de kenbaarheid van de oude regels die op basis van het overgangsrecht intact kunnen blijven. Hoe kan worden bereikt dat het straks voor een ieder duidelijk is wat kan en mag op een bepaalde locatie, en welke regels gelden?

Vanaf het inwerking treden van de Ow geldt het DSO voor het aanvragen van nieuwe vergunningen. Het DSO is dus vanaf dat moment beschikbaar. Daarnaast voorziet het overgangsrecht erin dat na de inwerkingtreding van de Ow de digitale voorzieningen die nu bestaan, bijvoorbeeld voor het wijzigen van bestemmingsplannen die nog niet onherroepelijk zijn, beschikbaar blijven. Ook het Omgevingsloket blijft nog intact, zodat initiatiefnemers nog bij hun vergunningaanvragen kunnen. Voor het systeem van het indienen van meldingen geldt dat dit nog zes maanden beschikbaar zal blijven zodat alle ingediende meldingen nog kunnen worden behandeld. Daarvoor is echter geen overgangsrecht opgenomen, voor het Activiteitenbesluit Internetmodule is namelijk geen wettelijke regeling getroffen.

Het integrale beeld dat het DSO uiteindelijk moet bieden, op basis waarvan precies duidelijk is wat op welke locatie wel of niet mag, zal dus stapsgewijs ingevoerd worden zodat uiteindelijk de mogelijkheden van het DSO worden benut om digitaal te werken.

In het volgende blogbericht van deze reeks wordt ingegaan op het overgangsrecht voor de kerninstrumenten van de Ow. 

---

Dit artikel verscheen eerder op Blogomgevingswet.nl.