Participatie is in provincie lastiger dan in gemeente

In de afgelopen jaren is de aandacht voor burgerparticipatie bij de provincies gegroeid. Steeds meer projecten maken gebruik van burgerparticipatie om het beleid en de wensen van burgers beter op elkaar af te stemmen. Dit past in de participatiesamenleving, waarin de overheid burgers actief stimuleert om mee te denken over de ontwikkeling van beleid en deel te nemen aan de uitvoering daarvan.

Aangezien burgerparticipatie op provinciaal niveau een relatief nieuwe ontwikkeling is in Nederland, is hierover vrijwel geen literatuur beschikbaar. Ook buiten de landsgrenzen is er weinig onderzoek verricht naar burgerparticipatie bij het middenbestuur (deelstaten in Duitsland, departementen in Frankrijk, counties in Engeland), terwijl dit ook daar steeds meer vorm krijgt. De meeste literatuur over burgerparticipatie in Europa richt zich op het gemeentelijke bestuursniveau, waar dit al langere tijd in ontwikkeling is.

De taken en de context van provincies en gemeenten verschillen echter aanzienlijk, zoals blijkt uit ons onderzoek bij de Provincie Noord-Holland. Zes relevante verschillen springen in het oog.

Nut en noodzaak: onduidelijker voor de burger

Bij participatieve projecten is het belangrijk dat burgers het nut en de noodzaak van een overheidsinterventie inzien. Bij gemeenten is dit vaak duidelijker dan bij provincies. Bijvoorbeeld, bij toegenomen criminaliteit in een bepaalde wijk, kan de gemeente dit als reden aanvoeren voor het ophangen van meer camera’s of voor het organiseren van een buurtwacht. Als er sprake is van vervuiling van een park, kan de gemeente een project starten waarbij burgers zelf gaan schoonmaken en elkaar aanspreken op vervuilend gedrag. Nut en noodzaak van de interventie zijn hier direct merkbaar, zichtbaar en daardoor helder. Sterker nog, regelmatig zijn het burgers die de gemeente expliciet vragen om een interventie.

Bij provinciale projecten ligt dit dikwijls anders. Bij een windmolenproject bleken het nut en de noodzaak van de molens voor veel burgers onduidelijk omdat de voordelen van het project zich richtten op een verre toekomst. Ook de sense of urgency wordt dikwijls als kleiner ervaren: waarom moet een project nu worden uitgevoerd? Bij een dijkversterkingproject kwam dit dilemma duidelijk naar voren: burgers vroegen zich af waarom de dijk die al honderden jaren sterk en veilig genoeg was, uitgerekend nu versterkt moest worden.

Geografische reikwijdte: wie worden uitgenodigd om mee te praten?

De geografische reikwijdte van provinciaal beleid is vaak groter dan van gemeentelijk beleid. Dit heeft consequenties voor de vraag wie als belanghebbende kan worden gezien. Binnen gemeenten worden de inwoners van een wijk of buurt uitgenodigd, maar bij projecten als dijkversterking[i] of de aanleg van een provinciale weg zijn de groepen belanghebbenden minder duidelijk af te bakenen. Dit speelde een rol bij het dijkversterkingproject. Veel burgers hebben belang bij de versterking, namelijk alle bewoners van het gebied dat bij een dijkdoorbraak kan overstromen. Een veel kleinere groep belanghebbenden is echter uitgenodigd om te participeren, namelijk de bewoners van het dorp en de landerijen achter de dijk aangevuld met  mensen van de lokale jachthaven, de camping en de watersportvereniging. Bij het project over windenergie speelde deze uitnodigingskwestie een nog grotere rol: uiteindelijk zouden bewoners van de hele provincie profiteren van groene energie, maar alleen bewoners van de gebieden rondom de windmolens werden actief uitgenodigd.

Beleving: collectieve voordelen en individuele lasten

Een ander verschil is te vinden in hoe burgers de voor- en nadelen van projecten beleven. De voordelen van gemeentelijke projecten zijn voor burgers vaak direct zichtbaar en voelbaar. Bij  provinciale projecten is dat toch anders. Het provinciaal beleid richt zich veelal op collectieve voordelen (waterveiligheid, verkeersveiligheid, milieu), terwijl de burgers vooral de individuele lasten zien. Het plaatsen van windmolens heeft als collectief voordeel schone energie. Dit gaat echter gepaard met de individuele lasten van een molen in de achtertuin. Bij sommige provinciale projecten kunnen de collectieve voordelen makkelijker over het voetlicht worden gebracht, zoals bij de herbestemming van monumenten. Burgers zagen hier wel het voordeel van het behouden van monumentale panden, bijvoorbeeld een kerk met een nieuwe bestemming.

Rol van bestuur: moeilijker voor burgers om te weten wat hun invloedsfeer is

De rol van de provincie als middenbestuur resulteert in een andere interactie tussen burger en overheid dan bij gemeenten. De lijnen tussen raadsleden en burgers zijn veel korter dan tussen leden van de Provinciale Staten en burgers. Soms ligt de uiteindelijke beslissingsmacht over projecten bij het Rijk en dus gevoelsmatig ver van de burger vandaan. Zeker als de nationale overheid de begroting moet goedkeuren – zoals bij dijkversterking – of het beleid sterk inkadert – zoals bij windenergie – is het moeilijk voor burgers te weten wat hun eigen invloedssfeer is.

Participatiegraad: beperkte burgerparticipatie als het gaat om veiligheid

Ook de participatiegraad is in provincies anders dan in gemeenten. De overheid hanteert een schema waarin verschillende participatiegraden worden onderscheiden, oplopend van het informeren van de burger (laagste graad) tot het daadwerkelijk meebeslissen (hoogste graad). Bij gemeenten zien we momenteel steeds vaker dat burgers meebeslissen (en mede-eigenaar worden van projecten). Bij provincies is deze participatiegraad moeilijk te bewerkstelligen vanwege de aard van bepaalde vraagstukken. Veel interventies zijn gericht op veiligheid (waterveiligheid, verkeersveiligheid). Aangezien de beleidskaders bij dergelijke interventies veelal vastliggen, is de invloed die burgers daarop kunnen uitoefenen relatief gering. Hierdoor blijft burgerparticipatie bij projecten die met veiligheid te maken hebben veelal beperkt tot informeren en raadplegen.

Beleidscyclus: burgers worden vooral betrokken bij de uitvoering

Als we tot slot kijken naar de beleidscyclus (agendering, beleidsontwikkeling, besluitvorming, uitvoering, evaluatie) zien we dat burgerparticipatie bij de provincie herhaaldelijk in een latere fase plaatsvindt (uitvoering) dan bij de gemeente (agendering en beleidsontwikkeling). Gemeentelijk beleid richt zich dikwijls op vraagstukken die door de burgers worden geagendeerd (overlast, verloedering, sluiten van bibliotheek). De provincie daarentegen houdt zich bezig met problematiek die verder afstaat van de concrete leefwereld van de individuele burger en provinciaal beleid heeft vastere kaders (bijvoorbeeld dijkversterking en windenergie). Hierdoor wordt in de provincie participatie vaak pas later ingezet. Burgers staan hierdoor op grotere afstand van de besluitvorming en worden vooral betrokken bij de uitvoeringsaspecten.

Dit stuk is gebaseerd op het onderzoeksrapport ‘De Provincie en de burger: Een spannend avontuur? Monitoring en evaluatie pilots Burgerparticipatie’, Provincie Noord-Holland (2015).

Noot:

[i] Di;jkversterking valt onder de verantwoordelijkheid van het waterschap waar de provincie bij betrokken is.

Bron: Sociale Vraagstukken