Planners als marktactoren?

Promotieseminar over de dans tussen overheid en markt

Opmaat voor het debat is een korte lezing en drie stellingen van professor David Adams, Chair of Property & Urban Studies, University of Glasgow. De rol van planners staat in crisistijd ter discussie. Stellen planners vooral regels op die een beperking zijn voor de markt? Zorgen procedures vooral voor vertraging van ruimtelijke processen? Of zijn de ruimtelijke plannen juist de basis voor nieuwe economische groei en daarom extra hard nodig?

Volgens Adams kunnen planners een enorm belangrijke taak hebben. Ze kunnen niet alleen processen beïnvloeden, maar ook de uitkomst daarvan. Daardoor kunnen ze toegevoegde waarde creëren. Het alternatief is dat planning gereduceerd wordt tot regelgeving. “Dat resulteert in default urbanism,” zo stelt Adams. “Dat zijn de plekken die ontstaan als niemand geprobeerd heeft er iets van te maken. Het zijn generieke plaatsen die spontaan ontstaan.” Default urbanism ontstaat als de vastgoedmarkt niet gestuurd wordt. Kenmerkend is een gebrek aan integratie: tussen verschillende ontwikkellocaties, tussen overheid en markt, tussen gebruiks?, investerings? en ontwikkelwaarde, enzovoorts. Integratie is volgens Adams de primaire verantwoordelijkheid van de overheid; van planners die het overzicht hebben.

Adams pleit om ontwikkelingen niet aan de markt over te laten (market?led planning), maar te kiezen voor een model van integrale planvorming (plan?shaped markets). In dat model werkt de overheid nauw samen met de markt. “Als planners daadwerkelijk de uitkomst van ruimtelijke processen willen bepalen, dan moeten ze kunnen denken als marktpartijen. Ze zijn zelf in feite een marktpartij,” vervolgt Adams. “Proactief plannen is de basis van duurzame economische groei”. Belangrijk daarbij is waardecreatie: financiële waarde is een motor achter de vastgoedsector. Door te sturen op locaties, op timing en op het eindproduct kan waarde gecreëerd worden.

Deze positie resulteert in drie heldere stellingen:
1. Plan‐shaped markets is a more relevant theoretical concept than market‐led planning when studying urban development practises.
2. The main obstacles for planners to act as market actors are their limited connections to market networks and their limited ability to enhance market‐relevant skills among their staff.
3. Currently, planning tools from local authorities are inadequately used to attract private investment to urban development projects within the city.

Een raamwerk voor collectieve actie

Als debatleider benadrukt hoogleraar Hans de Jonge eerst de kern van het debat. Hoewel er een nuance is tussen het proefschrift van Erwin Heurkens en de positie van David Adams (de één richt zich op marktpartijen die waarde inbrengen, de ander op planners die waarde toevoegen), hebben beiden het over dezelfde uitdaging: de dans tussen publiek en privaat, tussen overheid en markt.

“Het is echt een dans met actie en reactie,” stelt Geurt van Randeraat, programmadirecteur van de Master City Developer. “Een actieve markt leidt tot een passieve overheid en andersom.” De dans tussen overheid en markt is daardoor kwetsbaar. Het gevaar van een overheid met proactieve planners is dus dat ontwikkelaars lui worden. Adams beaamt dat: “Communicatie en kennis zijn heel belangrijk als je aan integrale planvorming wilt gaan doen.”

Erwin van der Krabben, hoogleraar Vastgoed‐ en locatieontwikkeling aan de Radboud Universiteit Nijmegen, stelt dat planvorming voor Nederland bepaald geen nieuw fenomeen is. “Nederland is heel lang een paradijs voor planners geweest. Planners waren enorm proactief en bestuurders gingen zelf investeren en met grond speculeren. We hebben daar hele slechte ervaringen mee. Nederland beweegt zich nu juist weg van proactieve planning.”

Adams vraagt zich hardop af of die bestuurders wel kennis van zaken hadden. “Wat wisten ze eigenlijk van ontwikkelen? Hadden ze ervaring, wisten ze hoe ze om moesten gaan met risico’s? Onderhielden ze informele contacten met marktpartijen?” Het publiek is het hiermee eens; door de korte aanstellingsduur van vier jaar zijn politici vaak onkundig.

Ook Vincent Nadin, hoogleraar Ruimtelijke Planning en Strategie aan de TU Delft, sluit zich aan bij het debat. Omdat hij uit Engeland komt, maar nu in Nederland werkt, kan hij beide situaties goed vergelijken. “Het opvallende is dat heel veel projecten al volgens het planvormingsprincipe werken. Alleen de uitkomst is soms heel slecht. De kwaliteit verschilt van plaats tot plaats. Dat duidt erop dat lokale politiek bepalend kan zijn. Het is opvallend dat gemeentes vaak pas bij een ramp, bom of crisis getriggerd worden om echt anders te gaan werken. Als het lukt om de mindset van alle betrokken partijen te veranderen, te beginnen met politici, dan kan er echt iets nieuws gebeuren. Het lastige is echter dat de ruimtelijke ordening uit de partijprogramma’s verdwenen is; het maakt de politiek niet meer uit.”

Er moet niet alleen in de politiek iets veranderen, ook de markt werkt nog niet optimaal. Rachel Broekmeulen, projectmanager ruimtelijke ordening in Woerden, zet om die reden vraagtekens bij een samenwerking tussen overheid en markt. “Als het echt zo is dat planners waarde kunnen creëren, dan zou de markt daar wel naar handelen. Nu is het vaker zo dat als het moeilijk wordt, de markt vertrekt. De overheid blijft dan met een tekort zitten.” Heurkens vult aan: “Ontwikkelaars kunnen lui worden en risico vermijden. Zij moeten meer verantwoordelijkheid gaan nemen.”

“Collectieve actie staat centraal”, zo reageert Adams. “De taak van de overheid daarin is niet om zelf te gaan ontwikkelen of investeren en risico over te nemen, maar om een raamwerk voor het ontwikkelproces te bedenken.”

Een nieuwe generatie planners met een nieuwe set tools?

Als het ontwikkelproces op een andere manier ingericht wordt, is er wellicht ook een ander soort planner nodig met nieuwe instrumenten. Daarom stelt De Jonge het publiek de vraag welke vaardigheden essentieel zijn voor de planner van de toekomst. Wanneer hij vervolgens besluit de antwoorden op te gaan schrijven op een flip‐over, groeit de lijst vaardigheden al snel naar meerdere vellen. Naast de techniek van het plannen zelf en verbeeldend vermogen, worden veel strategische vaardigheden genoemd, zoals leiderschap en communicatie. De planner van de toekomst moet een alleskunner zijn, die met politici en ontwikkelaars in hun eigen taal kan spreken. Adams benadrukt: “Er is geen plaats meer voor silo’s en verkokering; het gaat om integraal werken”.

Over de noodzaak van nieuwe tools en nieuwe instrumenten is het publiek niet zo zeker. Private partijen lijken daar helemaal geen behoefte aan te hebben en ze bevorderen de creativiteit ook niet altijd. Zijn er dan nog andere middelen die bij kunnen dragen aan een succesvol project? Heurkens: “Wat opvallend is in Engeland is dat daar veel bijeenkomsten in de informele sfeer zijn. Het is daardoor voor veel ontwikkelaars heel gemakkelijk om planners te benaderen en deel te nemen aan ontwikkelingen.” Dat maakt het vinden van een succesvolle ontwikkelcombinatie een stuk gemakkelijker. Van der Krabben: “Wat we ook nodig hebben is een nieuw juridisch instrument. Daarmee moet het makkelijker zijn om dwarsliggende minderheden te dwingen mee te werken aan nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Daar loopt het nu nog te vaak vast”.

Geleidelijk ontvouwt zich een levendig debat. In dat debat blijft de dans tussen overheid en markt dynamisch: soms intens, soms afstandelijk, immer zoekend naar de juiste balans.