Plotgewijze transformatie werkgebieden vraagt beter verhaal

De transformatie van werkgebieden vindt plaats tegen het decor van een discussie over toekomst van de verstedelijking – en het ruimtegebruik dat daarmee samenhangt. Recent deed Europa een forse duit in de zak: binnen Europese expertpanels klinken steeds sterkere geluiden om vanaf 2050 de netto verstedelijking naar 0 te brengen. Dit ‘no net land take’-beleid kan grote gevolgen hebben voor Nederland. We zijn namelijk koploper in het percentage land dat wordt verstedelijkt in Europa en wat betreft groei buiten de steden staan we op de vierde plek.

Compacte stad is meest duurzaam

Deze steeds sterker wordende roep om een begrenzing aan de stedelijke uitdijing is niet verwonderlijk. Het alternatief, binnenstedelijk verdichten of ‘de compacte stad’, is namelijk veruit de meest duurzame verstedelijkingsvorm. Dit blijkt uit een overzichtsstudie van meer dan 300 wetenschappelijke publicaties naar de effecten van de compacte stad (Ahlfeldt, Pietrostefani, 2017). Gemengd programma voorkomt namelijk onnodige mobiliteitsbewegingen, hogere dichtheden zorgen voor beter draagvlak voor voorzieningen, groene ruimte wordt beter benut, bestaande ondergrondse en bovengrondse infra worden hergebruikt, het landschap blijft intact en er is meer draagvlak voor openbaar vervoer.

Ook op sociaaleconomisch gebied scoort de compacte stad beter dan uitbreiden in de groene weide. Zo is er meer en vaker aanleiding voor sociale interactie, is er een betere sociale controle en biedt deze manier van verstedelijken economische concurrentievoordelen door clustervorming van bedrijven en werkgelegenheid (Ahlfeldt, Pietrostefani, 2017). De nadelen van compactere steden (relatief meer mentale stress, verkeerscongestie en gezondheidsnadelen als gevolg van luchtvervuiling) kunnen door goede stedenbouw worden gemitigeerd.

Twee sporen

Binnenstedelijk bouwen splitst zich in de huidige Nederlandse praktijk grofweg in twee sporen: verdichting van de ruime naoorlogse woonwijken (Ruimte zat in de stad, KAW, 2020) en de transformatie van werkgebieden, het liefst vlak bij openbaar vervoer-knooppunten. Waar er meer dan tachtig jaar vooral functies zijn gescheiden, is nu de algemene ambitie om werken en wonen te mengen.

Bij de transformatie van bestaande werkgebieden blijkt de praktijk weerbarstig. Vooral bedrijven met een milieucategorie hoger dan 3.1 kunnen slecht worden gemengd met wonen. Dit heeft tot gevolg dat deze bedrijven ofwel worden gesloten, ofwel worden uitgeplaatst naar ander gebieden. Dit terwijl deze bedrijven straks hard nodig zijn voor de circulaire ambities en andere gebieden zo op slot gaan voor wonen.

Ruimte bewaren

Dit is bijvoorbeeld het geval in Beverwijk, waar een bedrijventerrein op steenworp afstand van een openbaar vervoer-knooppunt niet mag worden gemengd met woningen. De provincie wil hier liever planologische ruimte bewaren voor de uitplaatsing van havenbedrijven uit de gebiedsontwikkeling Haven-Stad in Amsterdam. Dit terwijl het openbaar vervoer in Haven-Stad nog een heftige investering vraagt en lang op zich laat wachten.

Waar het ontwikkelen van uitbreidingswijken relatief overzichtelijk is, brengen bestaande werkgebieden een geheel andere set aan uitdagingen met zich mee voor het toevoegen van woningen. Denk hierbij aan de hierboven genoemde milieucategorieën maar ook aan andere eisen vanuit de gemeente, versnipperd grondbezit, bodemsanering, kabels en leidingen, zware wegprofielen voor vrachtwagens, het recht doen aan cultuurhistorie en omgaan met hindercirkels.

Plotgewijze transformatie

Toch zorgt deze complexiteit er niet voor dat er niks gebeurt. Kijk bijvoorbeeld naar de Binckhorst in Den Haag of Buiksloterham in Amsterdam waar stevig wordt doorontwikkeld. Ook in de middelgrote steden is de transformatie op gang gekomen. Bijvoorbeeld het Havenkwartier in Deventer en de Kanaalzone in Alkmaar. Maar hier begint de schoen te wringen. De complexiteit, het versnipperd grondbezit en achterhaalde denkbeelden (‘de markt lost het op’) over de ruimtelijke ordening leiden tot plotgewijze, in zichzelf gekeerde plannen.

Over het laadvermogen heen

Gemeentelijke afdelingen stedenbouw toetsen vooral aan fluïde kaders door meningsverschillen binnen de beleidsafdelingen. De stapeling van ruimtelijke eisen (zoals hoge parkeernormen, betaalbaarheidspercentages en groenpercentages) leidt bij het per plot bekijken van ontwikkelingen tot zeer hoge dichtheden en programma’s. Vaak overschrijden deze programma’s ruimschoots wat wij als stedenbouwkundigen het ‘maximale laadvermogen’ noemen. De negatieve effecten van de compacte stad steken dan al snel de kop op.

Daar komt bij dat het gehele plaatje van wat het gebied zou moeten zijn uit het zicht verdwijnt. Steeds vaker worden deze transformatiegebieden een optelsom van losse ontwikkelingen waar steeds een andere architect en/of landschapsarchitect, met de beste bedoelingen, een vertaling heeft gemaakt van de genoemde stapeling aan eisen en wensen. Elk project met een eigen betonnen parkeergarage, een eigen sluitende groenbalans en een radicaal groenconcept – dat pats-boem stopt bij de plotgrens.

Naar een beter verhaal

Laat het duidelijk zijn: er is geen ‘schuldige’ in deze analyse. Er is in de gekte van het woningtekort, de complexiteit van de werkgebieden, de veranderde gemeentelijke organisaties en de onder druk staande bouwkosten simpelweg geen ruimte geweest voor een beter verhaal voor deze gebieden.

Toch zijn er mogelijkheden. Zo worden betrokken partijen gedwongen om creatief te zijn in het ruimtegebruik. Verdichten moét namelijk wel in combinatie met vergroening. Ook lijken de beperkte plots in combinatie met de hoge bouwkosten meer dan ooit afhankelijk te zijn van de parkeernorm. De transformatiegebieden vallen vaak onder de hoogste categorie aan parkeernormen. Net zo hoog als een doorsnee Vinexwijk. Dit verandert vaak niet in de nieuwe situatie, waardoor grote stukken openbare ruimte moeten worden gereserveerd voor parkeerplaatsen. Een verlaging van de parkeernorm is een relatief simpele manier om meer lucht te geven aan de projecten. Gemeenten zullen hier echter wel voorwaarden aan moeten stellen. Verlaging van de norm in combinatie met bijvoorbeeld meer plek voor werkfuncties of groen.

Ook kan het grotere stedenbouwkundige verhaal worden vastgelegd in een door de gemeente en ontwerpers opgesteld ontwikkelkader. Het is dan wel van belang om expliciet te zijn. Geen vage regels, maar een duidelijke ambitie met concrete ruimtelijke voorwaarden en een eindbeeld. Dit zorgt natuurlijk voor meer inflexibiliteit in de ontwikkeling, maar tegelijkertijd is de praktijk nu té ver doorgeslagen naar het plotgewijs ontwikkelen. In dit ontwikkelkader is naast aandacht voor de spelregels omtrent ontwikkelingen vooral ook aandacht voor het grotere stedenbouwkundige verhaal.

Hoe werken de plots samen, wat zijn de belangrijke structuren, zijn er kansen voor een gemeenschappelijke mobiliteitshub, hoe wordt omgegaan met bezoekersparkeren, zijn er kansen om bewonersparkeren en werkparkeren te combineren? Vooral met deze laatste optie wordt in de praktijk nog bitter weinig gedaan. Dit terwijl de parkeervraag van werken complementair is met de parkeervraag van bewoners.

Er zijn meer manieren denkbaar en elke situatie is in dit soort complexe gebiedsontwikkelingen verschillend. Zo werken wij bij Studio Vinke in het project ROTO in Deventer bijvoorbeeld met een masterplan en een beeldkwaliteitsplan op basis van een door de gemeente vastgesteld ambitiedocument. Hierbij is de doorlooptijd door het overzichtelijke proces relatief kort. Dit is mogelijk omdat één partij de grond in bezit heeft en zo met een vast ontwerpteam grip kan houden op de ruimtelijke kwaliteit van de transformatie.

Balans vooropstellen

De crux zit zoals altijd bij stedelijke ontwikkelingen in de balans: welke ruimtelijke voorwaarden zijn nodig om vast te klikken en waar ligt de speling voor de markt om uiteindelijk tot aantrekkelijke stedelijke gebieden te komen die niet bestaan uit eilanden van plots maar overwogen samenhang vertonen. Hierbij gaat het zowel om de balans tussen wonen en werken én de balans tussen de verhouding van kaders vanuit de overheid en de vrijheid voor de marktpartij om invulling te geven aan de eigen plot. Het is essentieel voor kwalitatief hoogwaardige leefomgevingen in onze steden dat ruimtelijk professionals steeds weer opnieuw in steeds weer nieuwe gebieden die balans vooropstellen. Transformerende werkgebieden hebben een overkoepelend verhaal nodig.