Publiek-private samenwerking anno 2025: oude lessen in de nieuwe maatschappelijke context

De vastgoed- en economische crisis van 2008 en de jaren daarna wierp een schaduw over alle (gebieds)ontwikkelingen in Nederland. Veel kennis en ervaring rondom de publiek-private samenwerkingen (PPS), die was opgebouwd rondom de zogeheten Vinex-locaties, ging verloren. Immers, veel PPS-en werden ontbonden, gemeenten en private partners moesten vaak (tientallen) miljoenen euro’s afboeken en veel ambities werden bijgesteld of ‘on hold’ gezet. Publieke en private partners hadden andere zorgen en het enthousiasme voor PPS-en stond jarenlang op een laag pitje.

Nu de strijd om de ruimte weer in alle hevigheid wordt gevoerd, neemt de belangstelling voor (publiek-private) samenwerking weer toe. Er moet een miljoen woningen worden gebouwd en Nederland is in meerdere opzichten verre van ‘af’. Evident daarbij is dat de overheid zelf geen huizen bouwt. Ook voor opgaven rondom bereikbaarheid, energie(distributie), gezondheid en verduurzaming heeft de overheid private en maatschappelijke partners keihard nodig. Dat roept de vraag op welke lessen uit het verleden nog actueel zijn en hoe de gewenste of zelfs noodzakelijke samenwerking in deze nieuwe context eruit zal zien.

Stok achter deur

We nemen allereerst de publiek-publieke samenwerking onder de loep. In onze gedecentraliseerde eenheidsstaat kunnen overheden simpelweg niet om elkaar heen. In veel wetgeving zijn weliswaar mogelijkheden ingebouwd voor bovengelegen overheden om een ‘lagere’ overheid te overrulen, maar die mogelijkheden zijn niet onbeperkt. Bovendien zijn ze met randvoorwaarden omkleed. Daarnaast leert de praktijk dat die mogelijkheden vooral werken als stok achter de deur in gesprekken met medeoverheden. Ze worden zelden daadwerkelijk ingezet. Ook in de Omgevingswet zijn die mogelijkheden opgenomen. De wet hanteert het principe dat hetgeen decentraal kan worden gerealiseerd, ook decentraal wordt geregeld. Tegelijkertijd bevat de Omgevingswet wel degelijk instrumenten voor Rijk en provincies om decentrale overheden te beïnvloeden.

Kortom, daar waar overheden onderling niet goed samenwerken en het niet eens worden over de voorwaarden waaronder bijvoorbeeld tot stedelijke ontwikkeling wordt gekomen, is dit een recept voor vertraging. Denk bijvoorbeeld aan de discussies rondom Cortelande, het Vijfde Dorp in de gemeente Zuidplas. Door juridische procedures tussen Rijkswaterstaat, waterschap en gemeente dreigt hier minimaal een jaar vertraging te ontstaan.

Soms zijn er noodzakelijke, inhoudelijke redenen voor samenwerking. Zo is het voor de meeste gemeenten nagenoeg onmogelijk om zelf infrastructuur te financieren en daarmee bijvoorbeeld woningbouw mogelijk te maken. De laatste jaren zijn er steeds meer opgaven bijgekomen die vragen om een goede samenwerking tussen overheden, om zo tot de gewenste ontwikkeling te kunnen komen. Denk aan de discussies rondom de opwekking en distributie van (duurzame) elektriciteit, de drinkwatervoorziening en het anticiperen op het veranderend klimaat. Deze vraagstukken vereisen steeds vaker samenwerking over gemeentelijke en projectgrenzen heen. Of wat te denken van het creëren van stikstofruimte om tot ontwikkeling te komen en de daarmee gepaard gaande investeringen. Deze kunnen vaak alleen door het Rijk worden gedragen.

Deze stapeling van opgaven (die onderling samenhangen en elkaar vaak treffen op het regionale schaalniveau) was voor de SKG mede aanleiding om te komen tot de Regionale Investeringagenda (RIA). Deze aanpak is inmiddels omarmd in het regeerprogramma van het kabinet Schoof en wordt centraal gesteld bij de opgave in de zogeheten NOVEX-gebieden.

Stabiel perspectief

We durven te stellen dat de bovenbeschreven publiek-publieke samenwerking een randvoorwaarde is om als overheid tot een goede samenwerking met private en maatschappelijke partners te komen. Zeker voor gebiedsontwikkelingen die zich vaak over een periode van 10 tot 20 jaar voltrekken, is het zaak dat er sprake is van een publiek stabiel perspectief. Dat wordt alom bevestigd door beleggers, ontwikkelaars, bouwers, woningbouwcorporaties maar ook ondernemers en maatschappelijke partners uit andere domeinen. Zij geven ons mee dat een stabiel perspectief – met daarbinnen mogelijkheden voor flexibiliteit, creativiteit en innovaties – wenselijk en behulpzaam is om resultaten te boeken. Overheden hebben deze private en maatschappelijke partners bovendien hard nodig voor hun (markt)kennis en expertise, investeringsvermogen en voor de daadwerkelijke uitvoering van projecten.

Hoe ging dat in het verleden? Ten tijde van de Vinex was het speelveld relatief overzichtelijk. De Rijksoverheid gaf richting aan de verstedelijkingsopgave en maakte met de decentrale overheden afspraken over locaties, programma en financiering. Opgaven rondom stikstof, drinkwater, het elektriciteitsnet, klimaatadaptatie, et cetera waren nog niet aan de orde. Binnen deze kaders kon ‘de markt’ dus aan de slag, al dan niet in eendrachtige samenwerking met gemeenten om tot uitvoering te komen.

Natuurlijk kunnen hier ook kritische kanttekeningen bij geplaatst worden: in hoeverre was er sprake van echte marktwerking en een goede balans tussen maatschappelijke investeringen en (private) baten? Uit cijfers van het CBS blijkt niettemin dat de woningbouwproductie toen wel rond de 100.000 woningen per jaar lag. Sinds de VINEX PPS-en hebben zich enkele belangrijke veranderingen voorgedaan die, naast de steeds complexere aard en gelaagdheid van de opgaven, aanzienlijke uitdagingen opwerpen voor huidige gebiedsontwikkelingen en totstandkoming van PPS-en. Veel daarvan zijn terug te leiden naar de kredietcrisis.

Als reactie daarop werd bijvoorbeeld nieuwe bancaire Europese regelgeving ingevoerd, waaronder Basel III, hetgeen heeft geleid tot beperktere toegang tot financiering voor gebiedsontwikkelingen. Bovendien is er bij zowel overheden als private partijen terughoudendheid ontstaan ten aanzien van het nemen van grote risico’s, mede door de ervaringen van het ontbinden van de zware PPS-en uit de VINEX periode. Als gevolg van de economische crisis is het minder gebruikelijk en haalbaar geworden om de forse voorinvesteringen die gebiedsontwikkelingen vragen, de diepe ‘badkuip’, aan de voorkant te financieren.

Dat maakt het ook lastiger om middels kapitaalintensieve bouwclaim- of joint venture-modellen (gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij) versnipperde grondeigendommen onder één hand te krijgen, zoals dat voor de economische crisis vaak werd gedaan. Daar komt bij dat versnipperd grondeigendom in de tussentijd is toegenomen en er andere strategieën ontstaan ten aanzien van verwerving om deze versnippering aan te pakken. Mede als gevolg hiervan is het aantal kleinere partijen in PPS-en toegenomen, wat zorgt voor een andere dynamiek en vraagt om een andere inrichting van de samenwerking dan bij een PPS tussen een gemeente en slechts een beperkt aantal grote private partners.

Contractueel vastgelegd

Daarnaast zijn aanbestedingsregels ingevoerd of aangescherpt, met het Didam-arrest als recent voorbeeld. Dit zorgt niet alleen voor extra regelgeving waar publieke en private organisaties zich doorheen moeten werken maar – zonder dat we de legitimiteit ervan ter discussie stellen – beïnvloeden ook de manier waarop partnerschappen tot stand komen. In vergelijking met de VINEX PPS-en zijn de mogelijkheden om ‘1-op-1’ samenwerkingen aan te gaan nu beperkter.

De bovenstaande veranderingen komen tot uiting in de zoektocht naar innovaties voor het vormgeven van nieuwe PPS-en in de huidige context. Zo is er meer focus op het opknippen en faseren van gebiedsontwikkelingen ter beheersing van financiële risico’s en complexiteit. Dit stelt betrokkenen in staat om risico’s beter te spreiden, investeringen behapbaar te maken en de uitvoering stapsgewijs te monitoren en bij te sturen. Ook wordt er gestuurd op de complexiteit door specifieke opgaven, zoals energievoorziening en mobiliteit, in aparte PPS-constructies onder te brengen (zoals in de Merwedekanaalzone in Utrecht) of te werken met kostenverdeelorganisaties. Daarnaast worden afspraken over de voortgang en mogelijke beëindiging van de samenwerking nu vaker contractueel vastgelegd middels evaluatiemomenten en exit strategieën.

Oude lessen in de nieuwe context

We zetten de belangrijkste inzichten van toen op een rij, vertaald naar de situatie anno nu. In de eerste plaats: zorg voor een regionaal ruimtelijk en programmatisch perspectief wat gedragen wordt door de betrokken overheden. Breng de inhoudelijke en dus relationele onderlinge afhankelijkheid in beeld en borg het commitment dat nodig is om tot uitvoering te komen. Accepteer dat gebiedsontwikkelingen onderhevig zijn aan conjuncturele schommelingen, innovaties en nieuwe behoeften en ambities. Faseer daarom het planproces en bouw ruimte in voor flexibiliteit. Breng de financieringsbehoefte in beeld en maak bewuste en doordachte keuzes over de risico’s (het liefst met een gelijkwaardige verdeling tussen publiek en privaat), de investeringen en de baten. Doordenk daarbij ook een worst case-scenario.

De ervaringen van 2007 en daarna leren dat het ontvlechten van PPS-en veel tijd en geld kost en zo’n scenario beter vooraf kan worden doordacht, voordat het zich werkelijk aandient. Het commitment gaat veel verder dan het financiële belang: investeer in het opbouwen van vertrouwen, eigenaarschap en betrokkenheid op het gehele project en niet alleen op het eigen deel. In zogeheten dashboards over de stand van zaken en de voortgang van het project krijgt ongeveer elke ‘harde indicator’ een plaats. We weten echter dat het vaak juist de minder goed meetbare dimensies zijn (vertrouwen!, zie het openingsverhaal van de Gebiedsontwikkeling.krant) die bepalen of er daadwerkelijk resultaten worden geboekt.

Dat er – los van de vorm – soms een noodzaak is om samen te werken, bijvoorbeeld omdat er posities zijn ingenomen of er onderlinge afhankelijkheden zijn, gaat voorbij aan de extra potentie die samenwerking in zich draagt. Denk ook heel praktisch: expertise en kennis kunnen op een krappe arbeidsmarkt tot meerwaarde worden gebracht. Daarnaast hebben diverse partners aanvullende kwaliteiten en competenties die elkaar kunnen versterken – mits de samenwerking daar ruimte voor biedt. De stapeling van onderling verbonden opgaven noopt meer dan ooit tot het heruitvinden van publiek-private-maatschappelijke samenwerking. Tegelijkertijd is het handboek soldaat daarvoor nog niet geschreven.