Nieuws Afgelopen zaterdag vierden we massaal Koningsdag. Een dag vol ondernemerschap, geheel in lijn met de door Koning Willem-Alexander bepleitte participatiesamenleving in zijn eerste Troonrede. Ondernemerschap brengt ook gebiedsontwikkeling weer in beweging, in veel projecten is gekomen tot nieuwe afspraken tussen publieke en private partijen.
De redactie van Gebiedsontwikkeling.nu maakte op basis van de recente publicatie over de Bloemendalerpolder en het seminar over Saendelft (Zaanstad) een selectie van belangrijke lessen uit deze (nieuwe) publiek-private samenwerkingen in verschillende gedaanten. Essentieel voor alle lessen is dat gemeente en marktpartijen het inhoudelijk met elkaar eens zijn over de essenties van de opgave en daarvoor beide gemotiveerd zijn: "je moet iets met elkaar hebben". In dit redactioneel zetten we vanuit gemeentelijk perspectief bepalende factoren en de voordelen van zowel een publieke en private grondexploitatie uiteen. Later dit jaar doen we dit ook vanuit privaat perspectief. Met speciale aandacht voor de corporaties in het licht van de kerntaak-discussie. In dit artikel gaan we tevens in op een gemeenschappelijke grondexploitatie en we sluiten af met een aantal algemene PPS-lessen.
Bepalende factoren bij het beleggen van de verantwoordelijkheid van de grondexploitatie zijn naast grondposities en financiële armslag het risicoprofiel van en ontwikkeling. Wat zijn reeds gemaakte kosten, wat is de opbrengstpotentie en hoe omvangrijk zijn de benodigde publieke investeringen? Ook omvang, looptijd, complexiteit en aanwezige knowhow in de gemeentelijke organisatie zijn bepalend voor het maken van een keuze voor een publieke of private grondexploitatie. In 2008 organiseerde de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling twee bijeenkomsten over het concessiemodel, vanuit de signalering van de internationale tendens om meer aan de markt over te laten. De eerste bijeenkomst betrof een expertmeeting met als titel: Gebiedsconcessie een omstreden nieuwkomer? De tweede bijeenkomst, een mini-symposium i.s.m. het Nederlandse Architectuur instituut waarbij hoogleraar Len de Klerk het concessiemodel ook in historisch perspectief plaatste. Veel inzichten uit deze bijeenkomsten zijn nog steeds relevant. Zo was toen al een belangrijke conclusies dat het vooral de overzichtelijke opgaven zijn die zich lenen zich voor een private grondexploitatie. Een belangrijk voordeel betreft het beperkte beroep op de organisatie, mits aan de voorkant een duidelijke output-specificatie wordt opgesteld en het aantal deelprojecten overzichtelijk blijft. Als tweede kan genoemd worden de overdracht van afzetrisico’s en rendement. Dat betekent enerzijds aanmerkelijk minder risico’s in kosten en opbrengsten (marktrisico’s), maar ook geen kans op opbrengsten, behalve 'verhaal' van publieke kosten. In het verlengde hiervan ligt het beperken van het beslag op overheidsfinanciën. En niet onbelangrijk, een private grondexploitatie biedt ruimte voor marktcreativiteit en flexibiliteit in de programmatische invulling, inspelend op marktomstandigheden.
Ook ten aanzien van de publieke exploitatie, staan inzichten uit eerder genoemde bijeenkomsten nog overeind. Een belangrijk en ook veel gehoord argument is het hebben van zeggenschap in de planvorming en aanpak. Een tweede punt betreft het rendement, waar het afzetrisico onlosmakelijk mee verbonden is. Als derde kunnen de sturingsmogelijkheden genoemd worden in proces, planvorming (programma, openbare ruimte, duurzaamheidsprestaties), exploitatiemodellen en realisatie. Tot zover enkele overwegingen bij de keus voor een private of publieke grondexploitatie. In aard, omvang van het te realiseren programma en fase van ontwikkeling totaal zijn ze verschillend. Toch is zowel voor de doorstart van de Bloemendalerpolder als de afronding van de ontwikkeling in Saendelft gekozen voor eindverantwoordelijkheid van private partijen voor de grondexploitatie. Bij andere projecten, zoals de Spoorzone Delft, kiezen gemeenten juist voor gemeentelijke regie op de grondexploitatie. Op andere plaatsen is sprake van een doorstart van de GEM (Gemeenschappelijke Grondexploitatie Maatschappij), bijvoorbeeld in Vathorst en het Waalfront Nijmegen of creëren publiek en privaat een lichtere vorm hiervan zoals in de Zuidplaspolder (Zevenhuizen-Zuid).
Alvorens we in gaan op enkele algemene lessen zetten we de belangrijkste voordelen van een GEM op een rij. Ondanks de overwegingen in Bloemendalerpolder en voor het nog te realiseren woningbouwprogramma in Saendelft, waar in beide gevallen de markt nu aan de lat staat, kan het voeren van een GEM in andere situaties zeker nog voordeel hebben. De betrokkenheid van de gemeente biedt continuïteit en investeringszekerheid voor marktpartijen via sturing in juridische kaders. Bij belangrijke ontwikkelingen of publieke voorzieningen zijn publieke investeringen gerechtvaardigd of zelfs noodzakelijk. Vaak zijn ze randvoorwaardelijk om tot (verdere) ontwikkeling van een gebied te komen. Het voordeel van een GEM is dat deze publieke investeringen stimulerend werken bij de realisatie of transformatie van een gebied. Al dan niet toepassing van een GEM moet vooral uit het karakter van een gebiedsontwikkeling voortkomen. Met name de omvang, tijdsspanne en complexiteit zijn daarbij bepalend. Ook de knowhow binnen de gemeente met betrekking tot het voor eigen rekening en risico voeren van grondexploitaties en de omvang van eventuele gemeentelijke grondposities spelen een rol. Voor relatief kleine en eenvoudige projecten, zoals het restant Saendelft, biedt een GEM te weinig toegevoegde waarde. Gaat het echter om een grootschalige complexe ontwikkeling met veel belang voor de gemeente, dan is een GEM zeker nog een goede optie. Dit geldt ook voor die locaties waarbij de markt de ontwikkeling niet alleen kan oppakken, zoals voor sommige binnenstedelijke en stadsvernieuwingsgebieden, waar flexibel met grondeigendommen moet worden omgegaan. De GEM is in die gevallen een extra sturingsinstrument voor de gemeente. Naast participatiemodel en sturingsinstrument is de GEM ook een waarborg om de regie op de stad in stand te houden.
Lerend van het verleden moet én kan PPS op een nieuwe leest worden geschoeid. Die nieuwe leest voor binnen- en buitenstedelijke (her)ontwikkeling en transformatieopgaven moeten we al doende met elkaar ontdekken. Een zevental lessen uit de nieuwe PPS’en kan daarbij behulpzaam zijn.
7 LESSEN UIT DE BLOEMENDALERPOLDER EN SAENDELFT VOOR PPS
1. Doe waar je goed in bent: zoek de rol die past bij de aard van de opgave, financiële armslag, sturingswensen en aanwezige knowhow in de organisatie.
2. ‘Faciliteren door de overheid is niet loslaten, dat is klinkklare onzin. Het gaat erom marktpartijen uit te dagen en te stimuleren met iets goeds te komen.’ Creëer de juiste prikkels en draag zorg voor wederzijds vertrouwen.
3. Betrek stakeholders vroegtijdig bij het plan, zoals bewoners en raadsleden. Hierdoor voelen zij zich in een vroeg stadium betrokken in plaats van zich mogelijk buiten gesloten te voelen.
4. Streef als publieke partij naar beleidszekerheid en continuïteit voor de wederpartij. Dit geldt ook voor private partijen.
5. ‘Pas op voor een open einde. Denk van te voren na over het moment om weer afscheid van elkaar te nemen. Voorkom dat je elkaar gegijzeld houdt.’
6. Start met het formuleren van essenties (ruimtelijk kader/essentiekaart), gevolgd door het opstellen van kwalitatieve doelafspraken. Zo ontstaat een balans tussen stedenbouwkundige zekerheid en flexibiliteit. Zorg hierbij voor een optimale koppeling van opbrengsten en kosten.
7. Stem de samenwerkings- en financieringsconstructie in grond en vastgoed af op (de beoogde fasering van) het plan.
De vraag wie de grondexploitatie gaat voeren, zal ook de komende jaren actueel blijven. Waar geen glazen bol bestaat om uitsluitsel te geven over hoe iets zal verlopen, moeten partijen niet in de verleiding vallen om toch voor gedetailleerde afspraken te gaan. Die bieden niets anders dan schijnzekerheid. Volsta in dat geval met het gezamenlijk doel dat partijen nastreven en heldere procesafspraken/spelregels over hoe partijen met de onzekerheid omgaan.
Cover: ‘2014.03.07_Saendelft’
Door Agnes Franzen
Strategisch adviseur SKG/TU Delft en medeoprichter/hoofdredacteur van Gebiedsontwikkeling.nu (2010-2017)
