Privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling in Nederland en het Verenigd Koninkrijk

Interview met professor David Adams

Adams was in Nederland voor de promotie ‘Private Sector-led Urban Development Projects: Management, Partnerships & Effects in the Netherlands and the UK’ van Erwin Heurkens. Gebiedsontwikkeling.nu sprak met hem over privaatgestuurde gebiedsontwikkeling en de verschillen tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Nederland kan leren van het Verenigd Koninkrijk op het gebied van privaat ontwikkelde sociale woningbouw, maar ook van de wijze waarop bewoners worden betrokken in het planproces. Tevens pleit Adams voor meer integratie tussen planning en ontwerp als middel voor het realiseren van aantrekkelijke steden en woongebieden.

‘Vastgoed is een specifiek product en het begrip ervan moet je funderen op het doorgronden van het functioneren van een stad, zowel sociaal, economisch als mentaal.’

Sinds eind jaren tachtig is in Nederland sprake van een verschuiving in de rolverdeling tussen overheid en markt. Met het Vinex-beleid is ervoor gekozen om meer over te laten aan de markt. Met dit beleid werd erop ingezet om ontwikkelingen op bepaalde locaties te concentreren en daarmee dus uit te sluiten op andere plekken. Het Verenigd Koninkrijk volgt die politieke lijn al langere tijd. Daarmee wordt een groot verschil gecreëerd tussen de waarde van locaties waar je mag bouwen versus de waarde van locaties waar je niet mag bouwen. Dat schept sterke motieven voor de private sector om gebruik te maken van dat waardeverschil.

Wat de huidige financiële crisis in Nederland heeft gedaan is het volledig op zijn kop zetten van die grondwaardes. Dat heeft gemeenten achtergelaten met een grote hoeveelheid grond waar ze veel geld voor betaald hebben, maar die dat geld nu niet meer waard is. In het Verenigd Koninkrijk zijn het niet de gemeenten die in die positie verkeren, maar juist de private ontwikkelaars. Ontwikkelaars hebben, voorafgaand aan de crisis, grote sommen geld betaald en moeten nu door een drastische financiële herstructurering hun verlies zien af te schrijven. Het interessante is nu dat ze daarvoor hun geld lenen bij de grote banken die later overeind gehouden moesten worden door de overheid. ‘Via een omweg is de overheid in het Verenigd Koninkrijk in dezelfde positie terechtgekomen als de Nederlandse overheid. Ondertussen is de woningproductie in het Verenigd Koninkrijk behoorlijk gekelderd. Omdat er nu weinig woningen worden gebouwd, stapelt het probleem zich langzaam op tot het moment de economie zich – uiteindelijk - herstelt. De terugslag in woningproductie zal een tekort tot gevolg hebben, waardoor de prijzen straks waarschijnlijk de pan uit rijzen.’

Wat Nederland kan leren over gebiedsontwikkeling van het Verenigd Koninkrijk ligt met name op het gebied van de realisatie van betaalbare huisvesting, het sociale segment. ‘Wij komen uit een situatie - van ongeveer een generatie geleden - waarbij de overheid een aanzienlijk deel van de betaalbare woningen produceerde en zijn gegaan naar een situatie waar de overheid geen enkele woning meer bouwt. In het begin werd deze taak nog overgenomen door zogenaamde ‘housing associations’, non-profit organisaties. Daarna, midden jaren ’90, is dat verschoven naar een situatie waarbij private ontwikkelaars in iedere ontwikkeling ongeveer 25% betaalbare huisvesting realiseerden. Dit leverde tienduizenden nieuwe woningen op, kreeg een significante betekenis voor de woningproductie en daar is de overheid meer en meer op gaan rekenen. Maar het punt is, dit systeem werkt alleen als de private sector voldoende geld kan verdienen. Vandaag de dag kunnen ze niet eens hun commerciële ontwikkeling bekostigen, laat staan het deel betaalbare huisvesting. Maar in het geval van economische groei is dit een goed model om sociale huisvesting te realiseren, tegen aanzienlijk minder kosten voor de overheid. Het is interessant voor Nederland om te leren van de manier waarop de overheid in het Verenigd Koninkrijk lange tijd handig gebruik kon maken van de private sector in hun sociale huisvestingsopgave, waar die voorheen door de verzorgingsstaat werd gerealiseerd.’

‘Als je hetzelfde product kan bieden met minder overheidsbemoeienis, dan zet je een belangrijke stap.’

De uitdaging van de grotere rol van burgers of ‘eindgebruikers’ bij gebiedsontwikkeling is om negatieve kritiek om te zetten in een positieve bijdrage. Er is in toenemende mate geraffineerd werk gaande dat we ‘community engagement’ noemen. In Schotland, waar het systeem iets afwijkt van Engeland, moeten ontwikkelaars verplicht met ‘community engagement’ aan de slag voordat ze met een grote ontwikkeling starten. ‘Voor sommige is dit alleen maar een verplicht nummer waar ze nominaal aan voldoen, anderen gebruiken heel actief de inbreng van de lokale gemeenschap in termen van kennis, informatie en ideeën. Toch valt ook in het Verenigd Koninkrijk maar een kort lijstje met ‘best practices’ te maken.’ ‘Vanuit het gezichtspunt van het Verenigd Koninkrijk zijn wij zeer onder de indruk van de ruimtelijke kwaliteit van ontwikkelingen die in Nederland zijn gerealiseerd. Duurzame gebiedsontwikkelingen met energie-efficiënte woningen, waar bewoners niet eindeloos hoeven te reizen om werkgelegenheid of winkels te bereiken. Kortom, plekken die werken als een integraal geheel. Nederland heeft op dat gebied veel bereikt. De opgave is nu om die kwaliteit vast te blijven houden nu de overheid zich minder direct en marktpartijen zich juist intensiever bezig houden met deze gebiedsontwikkelingen. Als je hetzelfde product kan bieden met minder overheidsbemoeienis, dan zet je een belangrijke stap.’

In Nederland bestaat een sterke relatie tussen strategische ruimtelijke planning, aanleg van infrastructuur en ontwikkeling van gebouwen. ‘Daar kunnen wij in het Verenigd Koninkrijk op onze beurt weer van leren. Dat betekent dat jullie processen toepassen, voornamelijk gestuurd door de overheid, waardoor gebieden ontwikkeld worden waar de ontsluiting al aan de voorkant geregeld is. Neem IJburg als voorbeeld. Hier is door de overheid, naast de opgespoten eilanden, ook de infrastructuur en het openbaar vervoer aangelegd. Dit in tegenstelling tot Glasgow, waar men probeert het waterfront te herontwikkelen en daarvoor enkele losstaande ontwikkelingen toelaat zonder goede ontsluiting van die wijken. Er wordt gesproken over een snelle buslijn, maar die is er nog niet.’ Dit is typisch voor de situatie in het Verenigd Koninkrijk. Private ontwikkelaars bouwen hun eigen ontwikkeling, in de hoop dat op enig moment de overheid zich wel verplicht voelt om te investeren in de infrastructuur. Dat leidt tot zeer gefragmenteerde ontwikkelingen. ‘Een van de nadelen van onze aanpak, is dat we niet noodzakelijkerwijs aantrekkelijke steden hebben gebouwd. We hebben uitdijende clusters woonbuurten gemaakt, vaak niet aangesloten op openbaar vervoer en vaak ver van werkgelegenheid. Het fysieke product van gebiedsontwikkeling in het Verenigd Koninkrijk is vaak van een bedenkelijk niveau. Op strategisch niveau wordt er nog wel over nagedacht, maar we hebben niet de mogelijkheid om er vervolgens in de uitvoering ook handen en voeten aan te geven.’ Strategische planning in het Verenigd Koninkrijk blijft veel abstracter dan in Nederland. ‘Het resulteert in een conceptueel diagram waarin wordt aangegeven dat op een plek een bepaalde hoeveelheid huizen moet komen en dan stopt het. Het gaat niet in op de verdere implicaties van de daadwerkelijke uitvoering. Ontwerpers komen aan dat proces niet te pas. Niet in het strategische proces en zelfs niet in het lokale planningsproces. Planning en ontwerp zijn gescheiden werelden.’

Nederland kent een sterker strategisch planningsproces en de verschillende partijen werken meer met elkaar samen, waarbij alle aspecten in ogenschouw worden genomen. ‘Jullie moesten historisch gezien ook wel. Een cruciaal verschil is dat in het Verenigd Koninkrijk de overheid de grond nooit in handen had en in Nederland wel. Als je de grond in eigendom hebt, kun je bij verkoop afspraken maken en de kosten van investeringen voor bijvoorbeeld infrastructuur verrekenen. Dan zou je zeggen dat men in het Verenigd Koninkrijk ook de grond zou moeten aankopen, maar het argument is dat dit veel te kostbaar wordt. Maar het is natuurlijk veel duurder wanneer je dat achteraf moet aanleggen. Een klassiek voorbeeld is de London Docklands, waar sprake was van een volledig gebrek aan strategische planning. Hoewel nu een financieel centrum, is dat eigenlijk bij toeval ontstaan. Men begon met een soort tram die gekscherend een speelgoedtrein werd genoemd. Over een metro werd niet eens nagedacht, dat is pas achteraf verzonnen. Het was in het begin onduidelijk hoeveel ontwikkeling er gerealiseerd zou gaan worden en de publieke sector deed geen toezeggingen ten aanzien van de benodigde infrastructuur. Met als gevolg dat er achteraf een enorme hoeveelheid geld moest worden uitgegeven en het resultaat nog steeds niet bevredigend is. Was dat gedaan volgens een Hollandse aanpak dan had het in het begin weliswaar meer geld gekost, maar was er niet oneindig veel geld verspild in een poging om de achterstand achteraf nog enigszins in te lopen.’

‘Het begrip van hoe gebiedsontwikkeling werkt is cruciaal voor het creëren van waardevolle plekken op een manier waarbij niet heel veel geld verloren gaat.’

Deze verschillen komen ook goed naar voren in het promotieonderzoek van Heurkens. Het meest opmerkelijke aspect van het promotieonderzoek is volgens Adams de enorme diepgang waarmee hij een vergelijking heeft gemaakt, in termen van ontwikkelingsprocessen, tussen casussen in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. ‘Wat hij heel goed gedaan heeft, is het uiteenzetten van de context die men de politieke economie kan noemen, de uitwisseling tussen economie en politiek. Historisch gezien is deze nogal verschillend in beide landen.’ De Nederlandse voorbeelden verschuiven in de richting van wat al eerder gebeurd is in het Verenigd Koninkrijk en tegelijkertijd is er een groeiende interesse vanuit het Verenigd Koninkrijk voor hoe dingen gedaan worden in Nederland. ‘Hopelijk bereikt het onderzoek van Heurkens beide doelgroepen. Ook nu is er al veel uitwisseling tussen beiden landen.’

‘Wat de praktische toepasbaarheid van het promotieonderzoek is? Het geeft heel goed weer hoe gebiedsontwikkeling in de praktijk werkt. Het levert diepgaand inzicht, aan de hand van een aantal praktijkvoorbeelden, in wat er werkelijk gebeurt bij Nederlandse gebiedsontwikkelingen op dit moment. Zonder een kant en klaar recept aan te willen bieden, geeft het mensen die in de praktijk werkzaam zijn de mogelijkheid om hun eigen, specifieke casus te relateren aan een grotere, maar ook maatschappelijke context.’ Wat vastgoed interessant maakt is dat er veel geld te verdienen valt, maar dat er ook veel geld te verliezen is. Het lijkt erop dat in Nederland veel gemeenten recent heel veel geld verloren hebben. ‘Waarmee ik wil zeggen dat het begrip van hoe gebiedsontwikkeling werkt cruciaal is voor het creëren van waardevolle plekken op een manier waarbij niet heel veel geld verloren gaat.’

‘Waar de economie tot een halt is gekomen, is investeren in ruimtelijke ontwikkeling een goede manier om zaken weer aan de gang te krijgen.’

Gevraagd naar een mogelijk onderwerp voor vervolgonderzoek geeft Adams aan dat het interessant zou zijn om de actoren nader te bestuderen: wie zijn de belangrijkste spelers? En dan bedoelt hij niet alleen de centrale overheid en lokale autoriteiten, maar wie zijn de sleutelfiguren onder Nederlandse ontwikkelaars en wat zijn hun motieven? ‘Het onderzoek van Erwin Heurkens geeft enkele interessante conclusies over ruimtelijke kwaliteit, waarin wordt gesuggereerd dat ruimtelijke kwaliteit niets te lijden heeft van een grotere rol van de private sector. Het zou daarom interessant zijn om je te verdiepen in de mensen die werken voor private ontwikkelaars en wat hun verhouding is tot bijvoorbeeld financiers en architecten. En in hoeverre delen zij een gemeenschappelijk belang met overheidsorganisaties en in hoeverre zijn hun belangen in conflict met overheidsorganisaties?’

Tot slot vragen we professor Adams nog om een aanbeveling voor de onderhandelaars voor ons nieuwe kabinet. ‘Stedelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van infrastructuur zijn nogal cruciaal voor economisch herstel. Mijn advies zou zijn om de economie te stimuleren door te investeren in ruimtelijke ontwikkelingen. Dat biedt een raamwerk voor de toekomst en op de korte termijn banen voor mensen. Dat speelt in heel Europa. Waar de economie tot een halt is gekomen, is investeren in ruimtelijke ontwikkeling een goede manier om zaken weer aan de gang te krijgen.’