Hoog tijd voor nieuwe richtlijnen en instrumenten bij private gebiedsontwikkeling

De steden in Nederland zijn continu in ontwikkeling. Torenkranen sieren het silhouet van de stad en straten liggen overal open. Binnensteden worden verdicht en er wordt met man en macht geprobeerd om het schrijnende tekort aan woningen in de stad op te lossen. Monofunctionele gebieden transformeren naar levendige plekken om te wonen, werken en te verblijven. Dat is een goede zaak.

Maar we zien óók dat veel grote gebiedsontwikkelingen tergend langzaam van de grond komen. Een gemiddelde aanlooptijd van zo’n tien jaar is niet overdreven. Dat heeft natuurlijk verschillende oorzaken, maar een ervan is dat steeds vaker en steeds meer private partijen het grondeigendom hebben. Zij zijn aan de bal in gebiedsontwikkelingen, zonder dat de randvoorwaarden voor een private gebiedsontwikkeling op orde zijn.

Vrijwel alle grote ontwikkelgebieden in en om onze steden kunnen als voorbeeld dienen: Hamerkwartier, Amstel III, Havenstad en Sloterdijk in Amsterdam, de Achtersluispolder in Zaanstad, de Kanaalzone in Alkmaar, de Merwedekanaalzone en A12 zone in Utrecht, Rivium in Capelle aan den IJssel, Brainport in Rotterdam, de Binckhorst in Den Haag, en ook buitenstedelijke gebieden zoals Rijnenburg bij Utrecht, Bovenduist bij Amersfoort of de Gnephoek in Alphen.

Wat is hier het probleem? Allereerst wordt de grond vaak te duur ingekocht in de ratrace om zich ertussen te wurmen, waardoor op voorhand heel veel geld uit de gebiedsontwikkeling vloeit in private zakken. Dat geld had gebruikt kunnen worden voor de nodige investeringen in openbare ruimte, ov-infra en zo verder.

Tweede probleem is dat er vaak een wirwar van private partijen eigenaar is in zo’n gebied en samenwerking in gebiedsontwikkeling een keiharde noodzaak is. Gemeenten hebben nauwelijks grondposities en voeren vaak slap, achteroverleunend, faciliterend beleid, waardoor zij niet meer de natuurlijke coördinator zijn van dit wonderlijke toneel.

Integrale knoop doorhakken

Ten derde vallen veel van die private partijen niet in de categorie ‘ervaren gebiedsontwikkelaars’, en missen dus de competenties voor grootschalige complexe gebiedsontwikkeling. Het zijn steeds vaker gebouwontwikkelaars die hun intrede doen, of - in een nog slechter geval - partijen dien helemaal (nog) geen ervaring met vastgoedontwikkeling hebben. Hun verbazing is dan groot als blijkt dat er in grote gebiedsprojecten ook vereist wordt dat er scholen, maatschappelijke voorzieningen, sport en groen worden gerealiseerd.

Vierde probleem is dat bij die noodzakelijke samenwerking de private eigenaren merken dat de inkoopwaarde van hun vastgoed onderling vaak fors verschilt met oeverloze discussies over waarderingsvragen tot gevolg.

En vijfde probleem is dat we op veel plekken in Nederland met gemeenten te maken hebben die hun interne processen over 'hoe om te gaan met private initiatieven' slecht op orde hebben. Private initiatiefnemers worden in het oerwoud van elkaar tegensprekende ambtelijke afdelingen losgelaten, zonder dat er bij gemeenten iets of iemand een integrale knoop kan of mag doorhakken.

Overkoepelend kan gesteld worden dat de manier waarop wij onze processen en middelen voor ruimtelijke ordening hebben ingericht, volledig gericht is op een dominante en regisserende gemeentelijke overheid. Maar ‘das war einmal’. Om kwaliteit in onze ruimtelijke plannen te krijgen moeten we onze manier van werken herdefiniëren en beter inrichten op privaat gestuurde ontwikkelingen. De recentelijke uitspraak van minister Kajsa Ollongren om een nationale grondbank op te zetten, is niet het juiste antwoord. Voor alle grote binnen- en buitenstedelijke gebiedsontwikkelingen voor de komende tien á vijftien jaar zijn alle grondposities namelijk al lang ingenomen door private vastgoedpartijen.

Spelregels aanpassen

Gebiedsontwikkelingen waren nog niet zo lang geleden voornamelijk overheidgestuurd. Denk aan de VINEX-locaties, waarbij overheid en marktpartijen zich verenigden in grondexploitatiemaatschappijen of andere vormen van publiek-private samenwerkingen. Zoet en zuur werden verdeeld om een gebiedsontwikkeling van de grond te krijgen. Er was een rijk gevulde instrumentenkoffer beschikbaar voor de publieke partijen.

Maar met deze fiscale, planologische en juridische overheidsinstrumenten kunnen private partijen, in de huidige tijd van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, vrij weinig meer mee. Denk naast allerlei (inmiddels afgeschafte) subsidieregelingen bijvoorbeeld aan de Wet Voorkeursrecht Gemeenten of de Onteigeningswet. Steeds vaker zijn de private partijen de kartrekker van een gebiedsontwikkeling, zonder dat een gemeente überhaupt nog een visie heeft voor zo’n gebied. Private partijen maken plannen, laten onderzoeken uitvoeren en komen met eerste studies. Dat betekent dat we de spelregels en de sturingsmiddelen daarop moeten aanpassen.

Versnipperd eigendom

De gemiddelde binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is een lappendeken van eigenaren. Kijken we naar recente voorbeelden als Merwede en de Jaarbeurs in Utrecht of het Buikslotermeerplein in Amsterdam, dan zien we dat het bijzonder ingewikkeld is om de kwaliteiten en de waarde van publieke voorzieningen in zo’n ontwikkeling te krijgen. Gechargeerd zit geen enkele private grondeigenaar te wachten op sociale huurwoningen, de kosten van een school of het aanleggen van de omliggende infrastructuur. Daar was op de achterkant van sigarendoos namelijk geen rekening mee gehouden toen dat oude kantoorpandje werd gekocht.

Bij de transformatie van het Buikslotermeerplein hebben we te maken met meer dan vijftig eigenaren. En dat is inmiddels geen uitzondering meer: van eigenaren die hun pensioen in een pand hebben zitten tot internationale retailbeleggers, en van professionele vastgoedontwikkelaars tot pandjesbazen die graag een woontorentje willen bouwen. Het varieert van partijen die zich voor de hoofdprijs hebben ingekocht tot zij die het juist weer doorverkopen.

De meeste van dit soort voorbeelden zijn zacht gezegd ‘een verschrikking’. Ze zitten de goedbedoelde transformatie, het verbeteren van de leefbaarheid en het toevoegen van woningen, verschrikkelijk in de weg. En dat terwijl iedereen er baat bij heeft. Maar eigenaren weten gewoon niet hoe ze moeten samenwerken, waar ze moeten beginnen en hoe ze bijvoorbeeld een verdeelsleutel kunnen optuigen. Je raadt het al: dan komt het gewoon niet van de grond.

De bijbehorende berg aan proceskosten houdt iedereen bezig. Het gebrek aan kennis en middelen maakt het ingewikkeld voor private partijen om zich te verenigen en een ontwikkeling van de grond te krijgen. Van gemeenten mogen en kunnen we niet verwachten dat ze met vijftig individuele partijen om tafel gaan om de boel af te wegen. Maar wat we wel weten, is dat deze hele gang van zaken te snel voor ze gaat. De markt is sneller in het aankopen van grond en panden dan de overheid er plannen voor kan maken. Gemeenten hebben er nauwelijks financieel belang bij, de opgetuigde instrumenten zijn achterhaald, en er is weinig capaciteit om het proces fatsoenlijk te begeleiden. Ga er maar aan staan.

Tegenstrijdige adviezen

Laten we een veelvoorkomend voorbeeld pakken. Een private partij klopt met een individueel initiatief aan bij een gemeente. Ze heeft het beleid van de gemeente gelezen en denkt een goed doordacht plan neer te leggen. Het initiatief wordt bestudeerd en met een rode pen teruggestuurd, vaak zonder uitgebreide toelichting. Partij en gemeente gaan zo een aantal keren met elkaar in overleg. Pas als de private partij een beetje in de richting zit, gaat het initiatief langs de andere afdelingen binnen de gemeente die er ook iets van moeten vinden. Verkeer, duurzaamheid, water, wonen, werken, maatschappelijke voorzieningen: iedereen moet fiat geven. Deze professionals kijken vanuit hun eigen denkkader naar zo’n plan en reageren los van elkaar, waarbij de integrale afweging vaak niet goed is geregeld. Dat leidt tot tegenstrijdige adviezen.

Vaak worden tijdens dit soort processen ook nog eens de ambities aangepast. Want als blijkt dat er meerdere initiatieven in hetzelfde gebied op stapel liggen, heeft dat ook consequenties voor de bereikbaarheid, de openbare ruimte, de maatschappelijke voorzieningen, duurzaamheid, et cetera. De optelsom van al die verschillende ambities maakt de plannen ingewikkeld en financieel onhaalbaar. Het interne getouwtrek bij de gemeente zorgt voor heel vertraging en dus voor stijgende proceskosten. De private partij gaat ondertussen van het kastje naar de muur.

Het honderd-dagen-proces

Een goed voorbeeld van hoe het (deels) anders kan, is het honderd-dagen-proces van de gemeente Veldhoven. Ik kijk hier met veel interesse naar. Dat werkt zo. Op het moment dat er een initiatief van een private partij (of samenwerking van partijen) binnenkomt, start het honderd-dagen proces. Dit is een middel om de interne opeenstapeling van ambities in toom te houden én om integrale beslissingen te maken. Na honderd dagen laat de gemeente weten of het project door kan gaan en op welke wijze.

En ja, honderd dagen is in dit soort trajecten heel snel. Hoe doet Veldhoven dat? Aan de voorkant worden de beleidsambities in taartpunten verdeeld. Per taartpunt moet het plan aan een aantal basiskwaliteiten voldoen. Deze standaardeisen worden continu up-to-date gehouden. Op een van de taartpunten wordt de initiatiefnemer gevraagd om te excelleren. Welke dat is, dat mag de initiatiefnemer zelf bepalen, bijvoorbeeld klimaatadaptiviteit. Intern is afgesproken dat de gemeente daarop ambtelijk én bestuurlijk niveau niet meer gaat discussiëren. En zo heeft na honderd dagen de initiatiefnemer integraal antwoord én duidelijkheid of het plan een vervolg kan krijgen.

Nu gaat het honderd-dagen proces om relatief kleine projecten, maar deze manier van werken kan - met wat aanpassingen - een nieuw instrument vormen voor private gebiedsontwikkelingen. Als een private partij in een gebied een stuk grond koopt, dan stap deze onder bepaalde voorwaarden in een gebiedsontwikkeling en gelden er andere regels. Deze partij krijgt dan met A t/m Z te maken, een soort reiswijzer voor gebiedsontwikkeling. Private partijen kunnen dan een afweging maken of ze hier in willen stappen én of ze dit alleen of gezamenlijk gaan doen. Dat legt veel meer druk aan de voorkant op om samen te werken.

Stel dat een privaat consortium zich meldt met meer dan 50 procent van de eigendommen in handen. Het richt een samenwerking op en verklaart aan de slag te willen met een gebied. Het proces wordt begeleid door een ingehuurde gebiedsregisseur met verstand van zaken. Het consortium komt met een initiatief en verdeelt zoet en zuur integraal op blokniveau. Als je dan als overheid het ruimtelijk programmatisch kader met spelregels voor zo’n gebied gereed hebt, dan heeft private gebiedsontwikkeling best kans van slagen.

Maar de praktijk is weerbarstig. Het is pas na een héél lang proces dat bij Merwede in Utrecht deze aanpak best aardig kan werken. Daar gaan verschillende partijen gezamenlijk aan de slag met diverse bouwblokken met een diversiteit aan functies. Uit dit soort processen moeten we de ‘lessons learned’ trekken, en zo andere gemeenten handreikingen geven hoe dit in z’n werk is gegaan.

Nieuwe instrumenten nodig

Als we tempo willen maken met grote woningbouwprojecten, dan moeten we een aantal zaken regelen. Gemeenten moeten veel verder vooruitplannen, zodat zij weten wat ze willen met stukken stad en zij niet met hun mond vol tanden staan als er privaat initiatief getoond wordt. Daarnaast moeten we de private sector helpen door veel meer en beter uit te leggen wat participeren in een grote gebiedsontwikkeling betekent, welke verantwoordelijkheden dat met zich meebrengt, en hoe die processen lopen. Dat kan via zo'n Reiswijzer Private Gebiedsontwikkeling. Daar bovenop zouden we moeten werken aan een aantal nieuwe instrumenten die de privaat-gestuurde ontwikkelingen helpen en versnellen.

Wat zouden die instrumenten moeten doen? Ten eerste zorgen dat er niet onnodig geld weglekt uit een gebiedsontwikkeling door speculatie en doorverkoop. Het aloude voorkeursrecht gemeenten biedt hierop geen antwoord meer. En privaat voorkeurrecht is vloeken in de kerk. Als je dat gaat doordenken, dan zitten daar ook veel angels in. Als een privaat consortium de overheid kan ‘callen’ om een voorkeursrecht te laten vestigen, dan mag je het zelf ook niet meer verhandelen. Wie gaat die call maken? Daar kom je niet uit. Over een dergelijke constructie is nauwelijks nagedacht. Ik vind dat we daar als vakgemeenschap fundamenteel over moeten doordenken. Als we in het verleden vonden dat systemen als onteigening en voorkeursrecht nodig waren, dan zijn die nu nog steeds nodig - alleen dan wel in een vorm die ook werkt in deze nieuwe realiteit.

Ten tweede moet er een instrument komen dat gemeenten dwingt om op een eenduidige en snelle manier hun interne proces van beleidsafstemming en integrale reactie op initiatieven te organiseren. En als derde moet er een instrument komen dat goed samenwerkende private partijen (de zogeheten ‘coalition of the willing’) helpt om de laatste paar procent minder welwillenden of onkundigen te kunnen verplichten mee te doen. Uiteraard geldt dit alleen bij goede en passende private planvoorstellen en onder het mom van gelijke monniken, gelijke kappen.

Ik realiseer me dat ook ik nog niet alle antwoorden heb en veel spreek in termen van 'dwingen' en 'verplichten'. Maar wat als we het niet doen? Dan veronderstel je dat de marktpartijen er onderling zelf wel uitkomen. Maar dat lukt niet, hebben we geconcludeerd, en de consument die er straks gaat wonen betaalt de rekening (of anders gezegd: die kan de rekeningen straks helemaal niet meer betalen).

Dus als we niet snel andere systemen ontwikkelen, dan organiseren we onze eigen teleurstellingen. De afgelopen tien à vijftien is er door de overheid nauwelijks geacteerd op dit probleem en heeft het Rijk zich op allerlei fronten teruggetrokken. Het is nu niet geregeld en het zelforganiserend vermogen van de markt wordt enorm overschat. Zonder radicale ingrepen vreet de woningcrisis zich alleen maar verder in.

Freeriders

Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. Dat is een goed begin, maar er is meer nodig. De Omgevingswet regelt namelijk niet hoe de ontwikkelingen verlopen, het regelt niets over grondverwerving, of over hoe private partijen tot samenwerking kunnen komen. Er staat niets in over hoe we freeriders kunnen dwingen om mee te doen bij grote gebiedsontwikkelingen en ook niets over hoe een gemeente ‘niet direct toerekenbare’ gebiedskosten kan bekostigen. Kortom: de Omgevingswet is grotendeels een omhulsel dat de publieke faciliterende rol helpt, maar de nieuwe private rol nauwelijks.

We moeten daarom samen met gemeenten, brancheorganisaties als de Neprom en Bouwend Nederland én vakgenoten lessen trekken uit de private ontwikkelingen die al plaatsvinden. Over hoe je maatschappelijk vastgoed en openbare ruimte organiseert in private ontwikkelingen. Leer van elkaar en ontwikkel een combinatie van instrumenten en handreikingen om marktpartijen te helpen om voorinvesteringen op binnenstedelijke locaties te doen met een perspectief. Een duidelijke, consistente gemeente met een vast palet aan spelregels, dáár is behoefte aan. We moeten private partijen op een verantwoorde manier een gebiedsontwikkeling kunnen laten trekken.