Provincie moet rol pakken van regionale gebiedsregisseur

De regio vormt een intrigerend schaalniveau in de ruimtelijke ordening. Een duidelijk bestuurlijke omgrenzing ontbreekt en dat geldt ook voor democratische legitimatie. De regio bevindt zich tussen de provincie en de gemeenten in. Het is het schaalniveau waarin veelal meerdere overheden en maatschappelijke partijen samenwerken om bijvoorbeeld een ruimtelijk plan op te stellen. In mijn onderzoek heeft dat plan betrekking op die gebieden tussen grote steden waar complexe vraagstukken opgelost moesten worden.

Drie cases

Ik heb de beleidspraktijk in drie regio’s in drie verschillende provincies onderzocht. De regio Rotterdam-Zoetermeer-Gouda met inbegrip van de Zuidplaspolder, het gebied tussen Arnhem en Nijmegen en de regio tussen Eindhoven en Helmond. In deze tussengebieden was destijds een aanmerkelijke verstedelijking voorzien, zaten nieuwe recreatie- en natuurgebieden in de planning en moest nieuwe infrastructuur moest worden gerealiseerd. Het waren ook gebieden waar de bestaande landschappelijke en ecologische kwaliteiten gerespecteerd moesten worden. Veelal was sprake van een informele samenwerking tussen gemeenten en provincie, maar waren ook andere actoren zoals diverse ministeries, maatschappelijke organisaties vanuit onder meer de landbouw en belangengroepen vanuit natuur betrokken bij het ontwikkelen van visies en plannen.

Weinig literatuur

Een eerste conclusie die ik kon trekken: er is maar weinig inzicht in de wijze waarop de provincie handelt in het ruimtelijke domein en hoe de provincie haar formele bevoegdheden en informele rollen invult bij ruimtelijke planning. De Rijksoverheid en de gemeente zijn veel meer dan de provincie het onderwerp van onderzoek. Ook regionale gebiedsontwikkeling is in Nederland – in tegenstelling tot lokale gebiedsontwikkeling – maar weinig onderzocht. In mijn onderzoek stel ik juist de rol van de provincie bij regionale ontwikkeling voorop.

Om de verschillende beleidspraktijken te onderzoeken en met elkaar te kunnen vergelijken, heb ik een eigen analysekader ontwikkeld. Dit kader is feitelijk een praktische drie-stappen-methode om de beleidspraktijken; een uitwerking voor de regio Arnhem-Nijmegen laat de aanpak zien.

In de eerste stap wordt de beleidspraktijk geïdentificeerd in woorden, tabellen en kaartbeelden. Visies en plannen voor de toekomst zijn geanalyseerd, net als de omgeving van het vraagstuk.

Twintig gemeenten

Voor de regio Arnhem-Nijmegen is op initiatief van de provincie Gelderland in 1993 een ontwikkelingsvisie opgesteld (zie figuur 1) die ruim 20 jaar haar doorwerking heeft gehad in elkaar opeenvolgende provinciale streekplannen en regionale structuurplannen van het Knooppunt Arnhem-Nijmegen, een samenwerkingsverband van 20 gemeenten. Karakteristiek voor het knooppunt is de voorgenomen uitbreiding van Arnhem ten zuiden van de Rijn en de ‘Waalsprong’ naar de overkant van de rivier bij Nijmegen. De beide steden groeiden als het ware naar elkaar toe waarbij de aanleg van het regionale groengebied Park Lingezegen tussen de beide steden een functie had als groene ‘verbindingszone’ tussen de beide steden. Even karakteristiek voor deze regio was de stagnatie bij de toename van bedrijventerreinen die volgens de plannen gekoppeld moest worden aan bestaande (en nog aan te leggen) infrastructuur van rijkswegen, een spoorlijn als de Betuweroute en de rivieren Rijn en Waal.

In de tweede stap is het functioneren van het complete netwerk geanalyseerd. Figuur 2 laat zien welke partijen in de arena actief waren bij het opstellen van de regionale ontwikkelingsvisie. Het ging om publieke actoren zoals het Rijk met diverse departementen, de provincie Gelderland, de samenwerkende gemeenten. Ook namen vertegenwoordigers vanuit maatschappelijke organisaties deel. Hoewel alle deelnemers eigen belangen hadden, was er ook het besef dat ze elkaar nodig hadden en een gezamenlijk plan voor de regio moesten maken. In de loop van de jaren is meer toegewerkt naar het opstellen van concrete programma’s om de plannen uit te voeren. Er werden financieringsafspraken gemaakt, bestemmingsplannen opgesteld en er werd volop met elkaar overlegd en onderhandeld over ieders bijdrage.

In de derde analysestap is de handelingswijze van de provincie, in dit voorbeeld die van Gelderland, uitgelicht. De provincie kan bij regionale gebiedsontwikkeling meerdere rollen vervullen die tegelijkertijd kunnen voorkomen. Zo kan ze de initiator zijn om een vraagstuk op de agenda te zetten. Meestal is de provincie dan ook de coördinator van het hele planproces. De provincie Gelderland heeft dit voor het Knooppunt Arnhem-Nijmegen nadrukkelijk gedaan door het initiatief te nemen om een regionale ontwikkelingsvisie op te stellen en daarbij verschillende partijen te betrekken. Nadat de gemeenten rond 1995 zijn gaan samenwerken in het Knooppunt Arnhem-Nijmegen, later omgedoopt in Stadsregio Arnhem-Nijmegen, heeft de provincie veel beleidsruimte gegeven aan de stadsregio om visies en plannen uit te werken.

Financiële bijdrage

In de praktijk nam de stadsregio de coördinerende rol van de provincie over en was de provincie vooral de instantie die achteraf het regionale structuurplan van de stadsregio formeel goedkeurde. De uitzondering hierop vormde de planvorming voor Park Lingezegen waar de provincie zich sterk voor heeft ingezet en de coördinerende rol op zich heeft genomen. De provincie heeft een aanmerkelijke financiële bijdrage beschikbaar gesteld om het regionale groengebied te realiseren en verhoogde zelfs haar bijdrage nadat het Rijk een bezuiniging doorvoerde op haar eerder toegezegde bijdrage.

Een van de conclusies van mijn promotieonderzoek is dat bij regionale gebiedsontwikkeling planologische sturing en grondeigendom minder invloed hebben dan het inzetten van financiële middelen. Een provinciaal plan (zoals voorheen het streekplan en het (inter)gemeentelijke structuurplan) hebben minder invloed dan geld. Dat kan ook gezegd worden over grondeigendom. Na de decentralisatie van ruimtelijke ordening en landinrichting naar de provincies vanaf 2005 is de invloed van het Rijk op regionale gebiedsontwikkeling groot gebleven. Zo heeft de Rijksoverheid indertijd een forse bezuiniging doorgevoerd op het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Het gevolg was dat in de regio tussen Rotterdam, Zoetermeer en Gouda de nieuwe natuur-, recreatie- en watergebieden als deel van het integrale regionale plan voor het grootste deel zijn wegbezuinigd. Het Rijk kwam haar financiële afspraken niet na. In het gebied tussen Eindhoven en Helmond trok het Rijk een eerdere toezegging om dit gebied aan te wijzen als rijksbufferzone in. Dat gold ook voor de bijbehorende financiële middelen. ‘Rijke’ provincies als Gelderland en Noord-Brabant waren in staat om de rijksbezuinigingen met eigen middelen te compenseren, iets dat in Zuid-Holland niet mogelijk bleek.

Als de uitvoering aan de orde komt, neemt het risico toe dat het integrale plan (met meerdere opgaves) uit elkaar valt. Dat komt deels door het ontbreken van een goed werkend integraal instrument waarmee regionale plannen uitgevoerd kunnen worden. De afhankelijkheid van sectorale uitvoeringsinstrumenten is groot in dit land. Denk bijvoorbeeld aan de doeluitkeringen voor wegen, het bodemsaneringsfonds van het Rijk en het Investeringsbudget Landelijk Gebied voor nieuwe groene gebieden. Een van mijn aanbevelingen is dan ook dat provincies en Rijk samen een praktisch werkend, nieuw instrumentarium voor de uitvoering gaan ontwikkelen voor de regionale schaal.

Nieuw instrument

Grondverwerving, herverkaveling, kavelruil, financiering, inrichting en toekomstig beheer zouden elementaire onderdelen van zo’n nieuw instrument moeten zijn. Het werkingsgebied van het instrumentarium zou niet beperkt mogen zijn tot het landelijk gebied, maar zich dienen uit te strekken tot (de randzone van) bestaand en toekomstig stedelijk gebied om daarmee ook de verbinding tussen stad en tussenstedelijk gebied tot stand te kunnen brengen. Maak daarbij gebruik van de kennis en ervaring die is opgedaan met landinrichting en met het opzetten van regionale investeringsfondsen, ook al zijn die ervaringen niet altijd hoopgevend. Het nieuwe integrale instrumentarium moet in de Omgevingswet verankerd worden, zodat het een wettelijke status krijgt.

Aanvankelijk hadden de provincies een initiërende en coördinerende rol bij regionale gebiedsontwikkeling. Een rol die wettelijk vastligt in de Provinciewet van 1962 en in de Wet ruimtelijke ordening van 2008. In regio’s waar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn gevormd – zoals in de regio Arnhem-Nijmegen en in de regio Eindhoven – hebben de provincies op de regionale schaal veel beleidsruimte aan de samenwerkingsverbanden gegeven. In de praktijk coördineerden de beide stadsregio’s het ruimtelijk beleid voor hun gebied.

Wettelijke plicht

De samenwerkende gemeenten in deze regio’s hadden de wettelijke plicht een regionaal structuurplan vast te stellen voor hun grondgebied. In 2008 verviel deze plicht van rijkswege echter. In Zuid-Holland ontbrak het in de regio Rotterdam-Zoetermeer-Gouda aan een formele vorm van bestuurlijke samenwerking tussen de gemeenten. Daar heeft de provincie juist wel haar coördinerende rol bij de planontwikkeling langere tijd op zich genomen. Op die manier kon onder meer de Interregionale Structuurvisie voor de regio Rotterdam-Zoetermeer-Gouda (zie figuur 3) worden vastgesteld.

Mijn conclusie: de provincie moet vanwege haar wettelijke bevoegdheid voor de ruimtelijke ordening en haar democratische legitimatie zich sterker richten op de rol van regionale gebiedsregisseur. Met soms, indien nodig, een beslissende stem. Coördinatie van het ruimtelijk beleid in en door de regio heeft in het verleden veel vormen gekend. Zo zijn de eerder ingestelde ‘Besturen op Niveau regio’s ‘ (BON-regio’s) en de Wgr-plus regio’s op basis van Wet gemeenschappelijke regeling weer opgeheven. De discussie over het instellen van stadsprovincies en later landsdelen heeft nooit tot concrete besluiten geleid. De huidige metropoolregio’s (zoals de regio Eindhoven) hebben geen bevoegdheid voor de ruimtelijke ordening, omdat het strijdig is met de vigerende Wet Ruimtelijke ordening van 2008. Daar komt bij dat provincies niet altijd hun coördinerende bevoegdheid (die vastligt in de Wro van 2008) hebben gebruikt. De Omgevingswet mist een dergelijke bevoegdheid en zou hierop aangepast dienen te worden. Dat stimuleert in ieder geval de provincies om, meer en beter dan tot nu toe, als regionale gebiedsregisseur op te treden.

Een tweede noodzakelijke aanpassing van de Omgevingswet betreft de bevoegdheid van het Rijk om nationale opgaven en kaders vast te stellen voor regionaal beleid en bij geschillen beslissend te kunnen optreden. Die bevoegdheid zou in de Omgevingswet opgenomen moeten worden. Dat schept duidelijkheid voor de regionale partijen, omdat veel van de nationale opgaven concreet moeten landen in de regio (zoals de grotere inzet van duurzame energie). Het betekent ook dat de afspraken tussen Rijk en regionale partijen helder moeten zijn en worden gerespecteerd. Dit sluit aan bij de recente brief van minister de Jonge aan de Tweede Kamer over meer regie van de Rijksoverheid in het ruimtelijk beleid en de opdracht aan de provincies om nationale ruimtelijke opgaven en doelen te vertalen, in te passen en te combineren. Het opnemen in de Omgevingswet zal een versterking betekenen voor de rol van de Rijksoverheid.