Publieke doelen met private belangen verbinden

Deelsessie E Praktijkcongres 2017: Binnenstedelijke gebiedstransformaties

Gebiedsontwikkeling en opstalontwikkeling
Stadmaken gaat over hoe je een stuk stad maakt als je gaat transformeren. Aan het woord is Ronald Huikeshoven, directievoorzitter AM. Hij toonde tijdens de deelsessie Binnenstedelijke gebiedstransformaties een dia met mensen die recreëren bij het water in de nieuwe woonwijk Amstelkwartier in Amsterdam, de plek waar AM veel nieuwbouwprojecten doet. De wijk is nog volop in ontwikkeling. Op de dia zie je dat de oever bij het water nu al drukbezocht is. Het is een gewilde plek om te recreëren. “Dit is een beeld waar ik blij van word”, zei Ronald Huikeshoven om aan te geven dat het niet alleen gaat om de bouw van nieuwe woningen, maar ook om gebiedsontwikkeling, investeren in openbare ruimte. “Dit is hoe je het moet aanpakken.”
Hij toonde een nieuwe dia met een afbeelding die iets weg had van een krakeling, waarbij de ene helft van het model gaat over gebiedsontwikkeling en de andere helft over opstalontwikkeling. Het is volgens de directievoorzitter van AM een dynamisch en samenhangend proces. Gebouwen moeten aansluiten bij de gebiedsontwikkeling. “Anders heb je twee verschillende verhalen.”

Vasthouden aan DNA van een project
Een transformatieproject neemt gemiddeld zo’n dertien jaar in beslag. Belangrijk voor het slagen van een project zijn de mensen die erbij betrokken zijn: vanuit de gemeente, de projectontwikkelaar en van de kant van de opdrachtgever. “De klik van het team bepaalt het succes”, zegt Ronald Huikeshoven. Het is ook belangrijk om vast te houden aan de vooraf gestelde doelen en ambities. Hij noemde in dit kader Deo Neo in Haarlem, een transformatieproject dat in de verdrukking leek te komen toen in 2008 de crisis op de woningmarkt uitbrak. Twee jaar eerder had AM het koopcontract getekend.  Als gevolg van de crisis ging het project van links naar rechts tijdens het hele proces. Toch slaagde het project, dat in 2015 werd opgeleverd. “Belangrijk punt is dat we de kwaliteit van het project overeind hebben gehouden, ook in de crisis.” Volgens Huikeshoven is het belangrijk om vast te houden aan – wat hij noemt - het DNA van een project.

De Binckhorst in beweging
Eveline Kokx, in dienst als senior projectleider bij de gemeente Den Haag, vertelde in haar presentatie over de binnenstedelijke transformatie in De Binckhorst in Den Haag. De herontwikkeling van dit gebied is in volle gang. Maar ook hier leek de crisis in 2008 roet in het eten te gooien. Hierop koos de gemeente voor organische ontwikkeling van het gebied. “De afgelopen jaren, en dat is in Den Haag succesvol gebleken, hadden we een werkwijze waarbij wij initiatieven die in strijd met het bestemmingsplan waren snel konden beoordelen op basis van beleid. Bij een positieve beoordeling kon een initiatiefnemer met ons een overeenkomst aangaan.” Zo ontstond ruimte veel allerlei initiatieven. De nieuwe aanpak slaagde.

Er werd ook gekozen voor investeren in de openbare ruimte en er is een begin gemaakt met de aanleg van de Rotterdamsebaan, een nieuwe weg tussen knooppunt Ypenburg en de Centrumring Den Haag. De gemeente wil het gebied transformeren naar een gemengde stadswijk waar gewerkt en gewoond wordt. Er komen in ieder geval 5000 woningen, wellicht zelfs het dubbele hiervan. De eerste nieuwe bewoners van de wijk zijn gearriveerd. De visie op de transformatie van De Binckhorst is opgenomen in het ontwerp-omgevingsplan. Volgens de Haagse projectleider groeit het vertrouwen dat de Binkhorst (succesvol) kan gaan veranderen: het ontwerp-omgevingsplan, de grote druk op de woningmarkt (dus een sterke behoefte aan woningen) en het beschikbaar zijn van kapitaal helpen daarbij. Volgens Eveline Kokx kijkt de gemeente ook naar nieuwe manieren om de Binckhorst ‘in beweging’ te houden en nieuwe ontwikkelingen te stimuleren. “We denken daarbij bijvoorbeeld aan een gebiedsinvesteringszone, waarin partijen meebetalen aan overkoepelende voorzieningen die niet in het kostenverhaal zijn inbegrepen.”

Leren van het buitenland
Dr. Wouter Jan Verheul, onderzoeker en universitair docent aan de TU Delft, liet overeenkomstig het thema van dit congres vooral zien wat we kunnen leren van het buitenland als het gaat om gebiedstransformaties, gebaseerd op zijn onderzoek voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Gebiedstransformaties zijn doorgaans lastig omdat ze duurder, ingewikkelder en tijdrovender zijn dan nieuwbouw in uitleggebieden. De vraag is of de overheid moet ingrijpen. In de Angelsaksische wereld zien we dat er soms andere verhoudingen bestaan tussen markt en overheid. Verheul noemde drie perspectieven waarop de overheid zich tot de markt kan verhouden:

1.     Laat-de-markt-zijn-werk-doen (oftewel niets doen). De gedachte is dat als we lang genoeg wachten verloederde of onderbenutte gebieden vanzelf in prijs zakken, zodat de markt het oppakt. Dit zien we in veel Angelsaksische landen waar grote verschillen tussen gebieden ontstaan: welvarende versus verpauperde gebieden.

2.     Gaten dichten in een sterk verstoorde markt. Dit perspectief gaat er vanuit dat de markt niet goed werkt en dat overheidssturing voortdurend nodig is. Dit zien we traditioneel in sociaaldemocratische landen. De overheid kiest voor het reguleren van partijen en het en subsidiëren van initiatieven, zoals woningbouw en gebiedstransformaties die anders niet of niet tijdig tot stand komen.

3.     Het strategisch beïnvloeden van marktsituaties. Dit perspectief gaat ervanuit dat de overheid niet buiten de markt staat als een marktmeester, maar er zelf onderdeel vanuit maakt en als het ware zelf een marktpartij is die verschillende posities en rollen aan kan nemen. Dit perspectief zien we steeds vaker in Angelsaksische en ook in (voormalig) sociaaldemocratische landen. Vanuit dit perspectief is een waaier aan instrumenten denkbaar anders dan alleen subsidiëren en reguleren. Denk aan nieuwe allianties tussen publiek en privaat, revolverende fondsen, bedrijfsinvesteringszones ontwikkelen, en zo meer.

Wouter Jan Verheul haalde een paar buitenlandse voorbeelden aan om aan te geven hoe de gebiedsontwikkeling daar in zijn werk gaat en hoe de financiële middelen worden georganiseerd. Bij de casus Bristol Harbourside lukte het om subsidies aan te trekken uit een loterijfonds voor de financiering van cultureel-maatschappelijke functies in de wijk. Volgens Verheul wisten publiek en private partijen elkaar te vinden en werkte de bijdrage van het loterijfonds voor een museum als katalysator voor het gebied. Een ander voorbeeld dat hij aanhaalde was de casus van South Lake Union in Seattle. Private partijen kregen daar extra mogelijkheden (air rights) om bijvoorbeeld hoger te bouwen als ze in ruil daarvoor een ontwikkelbijdrage wilden doen voor de publieke ruimte. 

In een transformatieproject in een wijk in Chicago werd gekozen voor een ander instrument om de ontwikkeling te stimuleren. Hier besloot de gemeente een systeem in te zetten waarbij belastinggeld naar voren wordt gehaald, Taks Increment Finance (het financieren van ontwikkeling uit toekomstige stijgingen van belastinginkomsten). Dit wil zeggen dat al vooruitgelopen wordt op de verwachte stijging van de waarde van het vastgoed (mede dankzij de transformatie). De extra verwachte inkomsten worden meteen al ingezet voor het transformatieproject. Deze werkwijze werkt beter in de VS dan hier, concludeerde Wouter Jan Verheul: “In de VS is de belasting op vastgoed vele malen hoger. Dus daar is makkelijker mee te sturen.”

Als laatste casus haalde hij New York City: Privately Owned Public Space (pops) + Business Improvement Districts (BIDS) aan. Hier is de onderliggende gedachte dat een publiek toegankelijk gebied wordt beheerd door een private partij en dat dit waardeverhogend werkt voor het omliggend vastgoed. Het is niet alleen een publieke ruimte die geld kost, maar er kunnen functies worden toegevoegd aan de ruimte, zoals horeca en verhuur van evenemententerreinen waar een corporatie van vastgoedeigenaren ook financieel voordeel van heeft. De buitenlandse voorbeelden bieden inspiratie, maar er is volgens de onderzoeker en universitair docent van de TU Delft wel vervolgonderzoek nodig. Bijvoorbeeld als het gaat om de politieke en economische context en de verschillen die aan de orde kunnen zijn tussen landen. “Soms zijn er wets- of stelselwijzigingen nodig.” 

Na de vier korte presentaties gingen de deelnemers aan de parallelsessie Binnenstedelijke gebiedstransformaties in vier groepen uiteen om verder te discussiëren. De uitgangspunten per groep:

• Desirée Uitzetter: Samenwerken tussen publiek en private partijen;
  
• Ronald Huikeshoven: Uitdagingen voor, maar ook oplossingen vanuit marktpartijen;
  
• Eveline Kokx: Uitdagingen, kansen en oplossingen van publieke partijen;
  
• Wouter Jan Verheul: Internationale lessen en uitdagingen voor gebiedstransformaties.
  

De belangrijkste uitkomsten van de vier discussiegroepen op rij:

• In een periode van gemiddeld genomen 13 jaar dat een gebiedstransformatie meestal vergt, verandert er van alles. Neem alleen al de parkeernorm. Eerst wilden mensen twee parkeerplaatsen per woning en nu nog maar een halve per woning. Daarom is het belangrijk om een flexibel en werkbaar uitgangspunt te hebben bij gebiedstransformaties. 
  
• Belangrijk punt is ook hoe hou je iedereen bij de les. Als iedereen deelt in het succes van een project is de betrokkenheid vele malen groter. Het is belangrijk om daar een middel voor te vinden.
  
• Ook de politiek moet in die gezamenlijk een rol hebben/vinden.
  
• Laat iedereen meedelen van de opbrengst van een project, dus ook de bewoners. Maak er iets gezamenlijks van.
  
• Buitenlandse ontwikkelaars in Nederland sturen vaak aan op snelheid, maar soms minder op kwaliteit. Hoe zoek je naar evenwicht?
  
• Het koppelen van budgetten wordt interessant gevonden door de deelnemers, maar het is ook een uitdaging. Niet alleen als het gaat om woningbouw en infrastructuur, maar als je een gebiedsontwikkeling oppakt gaat het ook om de sociale benefits.
  
• Motiveer of stimuleer lange termijn ontwikkelingen en betrokkenheid in plaats van korte termijngedrag. De overheid kan dit doen door belastingkortingen (zoals in het buitenland al gebeurt) te geven die op een latere termijn in werking treden.
  
• Particulier opdrachtgeverschap waarbij mensen in een collectief huizen gaan ontwikkelen, vergroot de binding van mensen met een plek.
  
• Meer lokale belastingvrijheid zou kunnen helpen, zoals we in de VS zien, zodat steden effectiever ontwikkelingen kunnen stimuleren waar het hard nodig is en er veel potentie is. Wel zijn dan fiscale stelselwijzigingen nodig en zullen verschillen tussen gebieden geaccepteerd moeten worden.
  
• Soms heb je een partij die gaat voor tempo, terwijl een andere betrokken partij kwaliteitsdoelstellingen heeft. Hoe vind je de juiste partij? Er zijn voorbeelden waarbij niet de partij met het hoogste bod werd gekozen maar waar werd gekeken naar duurzame betrokkenheid. Het is belangrijk om samen te bepalen wat voor soort invullen (van een gebied) nodig is.
  
• De overheid moet niet de doelen bepalen, maar dat moeten we samen doen. Het is belangrijk om partijen bij elkaar te brengen. En de samenwerking op te zoeken.
  
• Je hoeft je als overheid niet overal mee te bemoeien, maar het is de kunst om te weten wanneer dat wel nodig is en wanneer het overgelaten kan worden aan de markt.
  

De conclusie van de sessie zou kunnen zijn dat publieke en private partijen niet zonder elkaar kunnen: de uitdaging ligt in het verbinden van publieke doelen met private belangen. Alleen dan komen gebiedstransformaties tot stand.

Download hier de presentaties (PDF):

• Eveline Kokx
  
• Ronald Huikeshoven
  
• Wouter Jan Verheul