Publieke ruimte: iedereen profiteert en betaalt mee

Het transformeren binnenstedelijke gebieden speelt een substantiële rol bij het voldoen aan de woningbouwopgave die vaak op 1 miljoen woningen wordt geschat. Hoe groot die opgave in zijn totaliteit precies is, weet niemand. Hetzelfde geldt voor het binnenstedelijk versus het buitenstedelijk aandeel daarin. Diverse onderzoeken, van onder meer het Economisch Instituut voor de Bouw en het Planbureau voor de Leefomgeving, laten verschillende cijfers zien. Wouter Jan Verheul, senior onderzoeker en universitair docent TU Delft: “Op basis van die uiteenlopende onderzoeken is het hoe dan ook een veilige aanname om te veronderstellen dat er sowieso grote binnenstedelijke gebiedstransformaties nodig zijn om honderdduizenden woningen te kunnen bouwen. Deze enorme aantallen maken meteen duidelijk dat er veel vierkante meters aan publieke ruimte nodig is. Immers, wat is een goede gebiedsontwikkeling zonder aangename plekken waar mensen kunnen samenkomen en recreëren?”

Enorme meervoudige waarde

Publieke ruimte moeten we volgens Verheul breed opvatten. “Het gaat onder meer om buitenruimtes, waar mensen elkaar ontmoeten, al of niet samen op een bankje zitten, wandelen en sporten. Maar het gaat ook om overdekte ruimtes waar je onderdoor of doorheen kunt lopen, zoals winkelcentra. Of om semipublieke ruimtes, zoals terrassen, food- of markthallen, die ook een publieke functie bieden voor ontmoeting, met dien verstande dat je geacht wordt iets te consumeren.”

In het algemeen, maar zeker bij stedelijke gebiedstransformaties, is de meervoudige waarde van de publieke ruimte enorm, zo legt Verheul uit. “Om te beginnen is dat de sociale en gezondheidswaarde.We hebben het nodig om te kunnen leven. Groene publieke ruimtes zoals parken vormen de longen van een stad. We kunnen er frisse lucht halen, ontspannen, fit blijven en anderen ontmoeten. In tijden van corona is dat belangrijker dan ooit, óók als middel tegen eenzaamheid. Daarnaast hebben parken een klimaatadaptieve waarde. Ze bieden verkoeling bij hittestress en, in combinatie met zogenaamde 'blauwe' publieke ruimtes, ruimte voor waterberging bij overvloedige neerslag.

Ontmoeting belangrijk

Maar publieke ruimtes dienen volgens de TU Delft-onderzoeker ook de democratische waarde dat de stad voor iedereen toegankelijk moet zijn. “Een mooi pleintje in een welvarende, dure buurt betekent dat daar ook bezoekers of minder koopkrachtige burgers kunnen vertoeven, en er uitwisseling tussen verschillende groepen kan plaatsvinden. De ontmoeting in fysieke openbare ruimtes is extra belangrijk in tijden waarin ontmoeting zich veelal beperkt tot de virtuele ruimte. Op internet en sociale media loert het gevaar van algoritmes en filterbubbels. Je denkt dat je vrijelijk in contact treedt met andere mensen, maar in feite word je aangestuurd en wordt je bezoek geregistreerd. Dat onderstreept het belang van diverse fysieke ruimtes, waar mensen elkaar spontaan en in vrijheid tegenkomen.”

De diverse functies en waarden lijken publieke ruimtes onder het domein van de overheid te scharen. Het gaat immers om publieke belangen zoals gezondheid, sociale toegankelijkheid, democratie en klimaat. Maar er is volgens Verheul onmiskenbaar ook sprake van private economische meerwaarde van goede publieke ruimte. In het geval van stedelijke gebiedstransformaties begint dat al in de aanloop naar een ontwikkeling. Publieke trekpleisters zetten een industrieel transformatiegebied op de kaart. Hotel New York op de Rotterdamse Kop van Zuid is daarvan een klassiek voorbeeld. Waar het voormalige hoofdkantoor van de Holland-Amerikalijn nu omringd is door woon- en werktorens, was het voorheen een ontoegankelijk oud havengebied. Het hotel-restaurant maakte de locatie al snel populair. ”Een dergelijke imagoverbetering door een publieke functie wekt de interesse van een groot publiek. En daarmee ook van potentiële kopers van het op dat moment nog te bouwen vastgoed.”

Wanneer dat vastgoed is gerealiseerd, vertegenwoordigt publieke ruimte eveneens economische waarde. “Onderzoek wijst uit dat de marktwaarde van huizen gedijt bij de nabijheid van parken. Dat opwaartse prijseffect doet zich in ieder geval meetbaar voor bij aanpalende woningen – of woningen binnen een straal van circa 500 meter. Maar het geldt ook voor andere publieke ruimtes, zoals goed ingerichte pleinen en publieke binnenruimtes zoals theaters of musea.” De publieke ruimte dient kortom meerdere belangen; de publieke belangen van overheid en bewoners én de commerciële belangen van huiseigenaren, beleggers en gebiedsontwikkelaars. Zij ‘verdienen’ er allemaal aan. “Het klassieke model, waarbij de overheid betaalt voor de publieke ruimte, is geen vanzelfsprekendheid meer. Er ontstaan steeds meer financieringsmodellen.” In de publicatie ‘Leren van Stedelijke Transformaties’, die Verheul samen schreef met Tom Daamen, Erwin Heurkens, Fred Hobma en Simon van Zoest, valt te lezen hoe dit is ingevuld bij vier grote transformaties Het Paleiskwartier in ’s-Hertogenbosch, Strijp-S in Eindhoven, Spoorzone Delft en De Binckhorst in Den Haag.

Culturele trekpleister

Als de aanleg van publieke ruimte strikt gerelateerd is aan een specifieke kavelontwikkeling, dan kan de overheid de aanleg van publieke ruimte (en nutsvoorzieningen) betalen. Maar ze zal deze kosten verhalen op de betrokken grondeigenaren. ‘Dit kan onder meer via anterieure overeenkomsten vastgelegd worden. Daarbij is het mogelijk om andere afspraken te maken, waarbij bijvoorbeeld een ontwikkelaar de publieke ruimte aanlegt en later het beheer overdraagt aan de gemeente.’ Een andere constructie ontstaat bij een publiek-private samenwerking (joint venture). De betrokken gemeente en de betrokken ontwikkelaar werken dan als een gezamenlijke onderneming. ‘Beide partijen hebben belang bij de publieke ruimte die voor aantrekkelijkheid van de wijk noodzakelijk is. Zij zullen de kosten hiervoor samen delen.’

Investeringen komen terug

Puur privaat ontwikkelde en bekostigde publieke ruimte bestaat ook. Denk aan het EYE in Amsterdam-Overhoeks. Verheul: ‘Nog voordat de huidige huurder (het Filmmuseum) bij dit gebouw betrokken was, zag de ontwikkelaar dat een culturele trekpleister een aanzuigende werking zou hebben voor het te ontwikkelen gebied. Zo zijn er eveneens voorbeelden van private partijen die een kade of parkje voor de te bouwen appartementen ontwikkelen. Dat heeft geen directe verdienfunctie, maar zal wel ten goede komen aan de aantrekkingskracht, de kwaliteit en de vastgoedwaarde van een locatie.’ Een favoriet buitenlands voorbeeld van een privaat beheerde publieke ruimte is voor Verheul het Bryant Park in New York. ‘Deze plek stond op Manhattan in de jaren 80 bekend als “needle park”, vanwege de hoge concentratie drugsgebruikers. Het vormde aanleiding voor de eigenaren van het omliggende vastgoed om in de openbare ruimte te investeren. Zij namen de programmering en het beheer van het park over en toverden het om tot een levendig, aantrekkelijk en goed onderhouden plek om te verblijven. Als gevolg daarvan zagen zij hun investeringen op twee manieren terugstromen: via de waardestijging van hun vastgoed en via de exploitatie van de in het park gelegen kiosken en lunchgelegenheden en terreinverhuur aan onder meer de New York Fashion Week.’

Maar een dergelijke aanpak leent zich volgens Verheul niet overal. “In de VS is het onderhoudsniveau van door de overheid beheerde publieke ruimtes niet hoog. Dan valt er snel winst te behalen als je iets investeert. In Nederland ligt dat anders. We zijn gewend aan goed door de overheid verzorgde publieke ruimtes. Toch kennen ook wij constructies die lijken op die van Bryant Park. Denk aan winkelgebieden zoals de 'Koopgoot' en de Lijnbaan in Rotterdam. Daar wordt de openbare ruimte privaat beheerd en wordt er in de vorm van onder andere muziekoptredens, fonteintjes en extra schoonmaak kwaliteit toegevoegd. Commerciële partijen profiteren daar zo van wat dat opbrengt, door onder meer een toename van het winkelend publiek.” Eenzelfde mechanisme zien we in BIZ (bedrijfsinvesteringszones) en GIZ (gebiedsinvesteringszones). De grond waarop de publieke ruimte zich bevindt, blijft dan in eigendom van de overheid. Maar de in het gebied aanwezige private eigenaren van winkel- of kantorenvastgoed doen samen investeringen om de aantrekkelijkheid te verhogen. Bijbehorende wetgeving speelt hierin een belangrijke rol: zodra 70 procent van de bedrijven meedoet, is de rest ook verplicht om aan te haken.

Publieke ruimte voor diverse gebruikers

Hoe de publieke ruimte ook bekostigd wordt, de toegankelijkheid en pluriformiteit van ruimte mag volgens Verheul nooit uit het oog raken. “Als private partijen de publieke ruimte van de halve stad beheren, ontstaat het risico dat door een half hekje hier of een heel hekje daar de publieke ruimte minder publiek en steeds exclusiever wordt. Ook kan het commerciële karakter de overhand krijgen. Gebruikers van een dergelijke publieke ruimte bevinden zich dan alsnog in een bubbel, namelijk die van de commercie.” Het is dus belangrijk dat vooraf goed wordt nagedacht over de vraag hoe publieke ruimtes in zo veel mogelijk opzichten ten goede kunnen komen aan niet slechts een enkele partij, maar aan de diverse eindgebruikers. “Pas als meerdere belangen er goed bij worden betrokken, kunnen zowel de samenleving als de private eigenaren ervan profiteren. Je kunt dan met recht zeggen: iedereen verdient eraan en kan eraan meebetalen. Overheden, ontwikkelaars en andere private partijen kunnen hierin samenwerken, samen investeren en er samen de vruchten van plukken.”