Rechtvaardigheid inbedden in grote stedelijke projecten, dit begrippenkader moet helpen

Onmiskenbaar groeit de laatste tijd de aandacht voor de sociale kant van gebiedsontwikkeling. We zagen al de opkomst van begrippen als inclusie en sociale duurzaamheid, rechtvaardigheid wordt daar steeds nadrukkelijker bij genoemd. Het zal iets te maken hebben met de groeiende tegenstellingen in steden en het besef dat stedelijke planning niet waardenvrij is maar uiteindelijk uiteenlopende groepen in de stad op verschillende manieren kan raken. Door het begrip rechtvaardigheid inhoud te geven, moet er meer bewustzijn ontstaan over de uitwerking van beleid in het dagelijks leven van mensen: pakt dat voor iedereen goed uit?

Handen en voeten

Dat is de hamvraag, maar hoe krijg je grip op het begrip rechtvaardigheid? Rijksadviseur Wouter Veldhuis en publicist Simon Franke schreven een essay over de ‘de rechtvaardige stad’ en concludeerden dat dit begrip niet te vangen is een eenduidig principe of in rechtvaardige doelen. Die zoektocht naar rechtvaardigheidsprincipes stond tevens centraal in de recente ‘Open Oproep’ van de EFL-stichting waarin multidisciplinaire teams trachtten om de ambitie van een ‘klimaatrechtvaardige wereld’ handen en voeten te geven. Want wat betekent dat in concrete situaties? Dat rechtvaardigheid in diverse domeinen binnen gebiedsontwikkeling de aandacht heeft, blijkt eveneens in het programma RED&BLUE. In dat langjarige onderzoeksprogramma wordt de uitwerking van klimaatadaptief beleid nadrukkelijk op de weegschaal van rechtvaardigheid gewogen. Maar hoe dat precies moet, dat blijkt nog niet eenvoudig te zijn.

Wellicht dat het artikel dat de onderzoekers van de Universiteit Utrecht schreven voor het vakblad Planning Theory een aanzet kan zijn voor verdere begripsvorming. De onderzoekers Weghorst, Buitelaar en Pelzer constateren dat er niet één vaststaand concept van rechtvaardigheid bestaat in de wereld van gebieds- en stadsontwikkeling. De specifieke mix van programmaonderdelen en ontwerpkeuzes die uiteindelijk invloed hebben op de rechtvaardigheid voor de bewoners en gebruikers ontstaat ter plekke in de onderhandelingen tussen de verschillende belanghebbenden (en dan vooral in de interactie tussen overheid en marktpartijen). En het kan zich bovendien door de tijd heen ontwikkelen; rechtvaardigheid moeten we volgens de onderzoekers niet als een statisch begrip zien maar als een principe dat tijdens een ontwikkeling van inhoud wordt voorzien.

Dat klinkt wellicht niet onlogisch, maar hoe kunnen gebiedsontwikkelaars daar in de praktijk greep op krijgen? De onderzoekers introduceren daartoe het ‘Dynamic Justice Framework’ (DJF). Dit begrippenkader is geen in beton gegoten mal, het is wel een hulpmiddel om betrokken partijen bij gebiedsontwikkelingen te helpen om explicieter stil te staan bij de rol van rechtvaardigheid in planningsprocessen. Het gaat er dan vooral om hoe keuzes in een project uiteindelijk uitpakken voor de – verschillende – mensen die daar na oplevering komen wonen. En voor hen die er al omheen wonen en te maken krijgen met de effecten – positief dan wel negatief – van de gebiedsontwikkeling.

Drie specificaties

Het DJF is ontwikkeld aan de hand van drie vereisten. Ten eerste het geografische toepassingsgebied waarvoor zij het begrippenkader voor willen gebruiken: de grote stedelijke projecten waarbij sprake is van functiemenging, bestemmingswijzigingen van de locatie, uiteenlopende financieringsbronnen en de betrokkenheid van een groot aantal partijen. Volgens de onderzoekers is dit het schaalniveau waarbij intenties uiteindelijk omgezet worden in gebouwde materie en daarmee de rechtvaardigheid van de stedelijke samenleving vastleggen.

Ten tweede wordt er aandacht besteed aan de planningsbesluiten die worden genomen en hoe die zich verhouden tot rechtvaardigheid: welke ‘goods’ vallen toe aan welke partijen, die allemaal eigen wensen en voorkeuren hebben? Wie profiteert er van welke planningsbeslissing, bijvoorbeeld over het te hanteren woningbouwprogramma?

En in de derde plaats gaat het over de manier waarop rechtvaardigheid in de diverse fasen van de planontwikkeling vorm krijgt, oftewel het idee van ‘taking shape’: van de eerste ideeën, via de keuze voor een specifiek rechtvaardigheidsconcept tot en met het vastleggen daarvan in plannen, contracten en uiteindelijk in de vorm van het stedelijk weefsel ter plekke.

Wat volgt in het artikel van Weghorst, Buitelaar en Pelzer is de introductie van twee ‘lenzen’ om mee naar rechtvaardigheid van een grote gebiedsontwikkeling te kijken. De eerste is de ‘Materials of Justice’-lens (de bestanddelen van rechtvaardigheid) die focust op dit concept aan de hand van vier kernbegrippen: waarden, scope, eenheden en principes. Van deze laatste worden er maar liefst zeven onderscheiden: utilitair, egalitair, sufficiënt, prioritair, limitatief, liberaal en naar verdienste. Utilitair betekent bijvoorbeeld dat de verdeling van de opbrengsten van een gebiedsontwikkeling het grootste geluk ofwel de grootste welvaart realiseert voor zoveel mogelijk mensen. Bij een prioritaire verdeling wordt voorrang gegeven aan hen die in de bestaande situatie het slechtst ervoor staan. De tweede lens is mogelijk nog cryptischer: de ‘discursive institutionalism’ (DI)-lens laat zien hoe de gesprekken tussen de betrokkenen uiteindelijk leidt tot een discours waarin één bepaald rechtvaardigheidsidee de boventoon voert.

Nieuwe bruggen

Stevige theoretische kost derhalve, die vraagt om een concreet voorbeeld. Dat vinden de onderzoekers bij de discussie in de Domstad over het mobiliteitsconcept voor de gebiedsontwikkeling Merwede. De keuze voor Merwede wordt gerechtvaardigd omdat hier het planningsproces al vrij ver is gevorderd en op die manier te traceren is hoe het genoemde discours is verlopen en hoe de begrippen van de Materials of Justice-lens zijn ingevuld door de partijen (door de keuzes die zij maakten in het proces).

Meer in het bijzonder gaat het in het onderzoek om de aanleg van vijf tot zes nieuwe wandel- en fietsbruggen. De bruggen voor langzaam verkeer zouden nodig zijn om de zeer lage parkeernorm en daarmee het autoluwe karakter van Merwede mogelijk te maken. Aan de hand van het DJF wordt in beeld gebracht hoe het concept van rechtvaardigheid zich ontwikkelt door de tijd heen.

Het blijkt voornamelijk door de gemeente te zijn ingevuld en de vier onderdelen van de Materials of Justice-rechtvaarheidslens tonen een focus op de toekomstige bewoners van het gebied, een inzet op langzaam verkeer en de dominantie van het ‘sufficiëntie’-principe: iedereen krijgt een voldoende hoeveelheid van het te verdelen goed, met een vleugje van het limitatieve principe. Concreet: de toekomstige bewoners moeten voldoende bereikbaarheid krijgen maar mogen daarbij niet teveel gebruik maken van de auto.

En dan wordt het interessant: de omwonenden en gebruikers van het kanaal komen in het geweer. Zij vinden de aanleg van zoveel bruggen ongewenst, vrezen overlast van al die fietsers en een storm van protest steekt op, tot en met demonstraties aan toe. De roeiers klagen bijvoorbeeld over het verlies aan zicht door de bruggenbouw. Uiteindelijk besluit de Utrechtse gemeenteraad om het aantal bruggen terug te brengen naar twee. De onderzoekers laten zien dat daarmee heel andere rechtvaardigheidsprincipes uiteindelijk de overhand krijgen in het discours. Uiteindelijk gaat het vooral om de utiliteit: zonder bruggen zou het mobiliteitsconcept van Merwede omvallen en zou het gebied niet meer goed kunnen functioneren. En daarbij worden ook de omwonenden gecompenseerd voor de aanleg (het verdienste-principe): in de omliggende wijken wordt door de gemeente extra geïnvesteerd in het fietsnetwerk en de aanleg van extra groengebieden.

Gemeenschappelijke taal

De winst van het werken met het DJF zit hem vooral in het identificeren van de concepten van rechtvaardigheid die de verschillende partijen bij een gebiedsontwikkeling hanteren en hoe dat door de tijd heen gebeurt. En in het uiteenrafelen van de verschillende aspecten die daarmee samenhangen. Grote vraag is natuurlijk of dit in de praktijk allemaal zo gestructureerd en expliciet gebeurt. Het denken in rechtvaardigheid staat nog behoorlijk in de kinderschoenen en maakt zeker nog geen vast onderdeel uit van bijvoorbeeld tenders of programma’s voor gebiedsontwikkelingen.

De begrippen die Weghorst, Buitelaar en Pelzer introduceren en met elkaar verbinden, kunnen daar wellicht een aanzet toe geven. Zelf hopen zij in ieder geval met de ‘Materials of Justice’-lens een “omvattende en toegankelijke taal van rechtvaardigheid te schrijven die praktijkgenoten helpt om planningsbeslissingen te rechtvaardigen en bekritiseren.”

Net zoals tegenwoordig duurzaamheids- en participatieparagrafen vaste prik zijn in plannen en contracten, kan dat over een paar jaar ook het geval zijn met het begrip rechtvaardigheid. De onderzoekers bieden daarvoor in ieder geval een handvat, dat in iedere gebiedsontwikkeling kan helpen om verschillende mensen en verschillende groepen op gelijke wijze te adresseren.