Regeldruk bij woningbouw is onvermijdelijk, maar versnellen is mogelijk

Het debat over regeldruk in de ruimtelijke ordening is in volle gang. Ondanks de oplopende aantallen van nieuwbouw worden de woningbouwdoelstellingen van het Rijk niet gehaald. De oplossing? Minister Mona Keijzer (VRO) wil regels schrappen om toch te versnellen. Zij stelde vorig jaar de adviesgroep STOER in die de mogelijkheden onderzoekt om ‘overbodige’ regels te schrappen. Vorige week kwam de adviesgroep met een advies: het kan sneller, meer en goedkoper, onder meer door het schrappen van strengere duurzaamheidsregels. Ook zijn er voorstanders om binnen bezwaar- of vergunningsprocedures stappen over te slaan, waardoor bezwaarmakers tegen woningbouwplannen niet altijd bezwaar, beroep en hoger beroep kunnen indienen.

Terwijl zo dus de tendens heerst dat het schrappen snelheid kan opleveren, zijn anderen wat terughoudender. Hoogleraar Omgevingsrecht in gebiedsontwikkeling Marlon Boeve (Technische Universiteit Delft) en hoogleraar Europees en nationaal omgevingsrecht Frank Groothuijse (Universiteit Utrecht) werden gevraagd door Parlement en Wetenschap om de Tweede Kamer te informeren over regeldruk in de ruimtelijke ordening. In voorbereiding op het debat van de commissie Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening legden zij in een factsheet en een technische briefing de feiten op tafel over de oorzaken van de regels in ruimtelijke ordening. Ook gingen ze in op het beleid en de procedures waar het Rijk, provincies en de gemeente aan moeten voldoen. Met de duidelijke constatering: regeldruk in het omgevingsrecht is onvermijdelijk.

Hoe definiëren jullie regeldruk?

Boeve: “Er is geen wettelijke definitie, maar het gaat om alle regels die overheden en ontwikkelaars in het omgevingsrecht voelen, zeker wanneer zij tegen een woningbouwopgave aanlopen. Denk daarbij aan de regels rondom water en bodem, stikstof of procedurele eisen. We hanteren een brede benadering, het kan zowel gaan over regels die burgers en bedrijven rechtstreeks binden als over bijvoorbeeld beleidsregels die alleen bindend zijn voor overheden.”

In de factsheet schetsen jullie: regeldruk is in de ruimtelijke ordening onvermijdelijk. Waarom?

Boeve: “We hebben dit op twee manieren laten zien. Op de eerste plaats is het EU-recht een belangrijke bron van regels in het omgevingsrecht. Op dat gebied kan het Rijk geen regels schrappen. Daarnaast zien we dat veel regels, zeker met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, door gemeenten en provincies zelf bepaald worden. Lagere overheden hebben daarom veel beleidsruimte om zelf regels te stellen en het Rijk heeft daarop maar beperkte invloed. Het schrappen van regels is vaak weinig zinvol, omdat er weer nieuwe regels voor in de plaats komen. Als je bijvoorbeeld meer flexibiliteit in gebiedsontwikkeling wil en gedetailleerde regels in het omgevingsplan schrapt en vervangt door meer globale normen, zullen die vaak weer worden ingevuld door beleidsregels. Ook ontstaan er dan vaak rechtsvragen en komt de rechter eraan te pas om antwoorden te geven. Zo ontstaan er weer nieuwe regels.”

Groothuijse: “Bovendien blijft de onderliggende vraag: waar kunnen we alle functies kwijt in de schaarse ruimte? Denk aan het afschaffen van de Ladder voor duurzame verstedelijking. Den Haag wil het hiermee makkelijker maken om, wanneer nodig, buitenstedelijk te bouwen, dus wordt die regel geschrapt. Dit kan wel, maar gemeenten zullen nog steeds moeten motiveren waarom zij woningen op een bepaalde plek, of in het groen bouwen.”

Zijn er hierdoor helemaal geen mogelijkheden voor het Rijk om die regeldruk te verminderen?

Boeve: “Het Rijk kan er wel voor kiezen om regels te schrappen die het zelf ‘uitputtend’ heeft gesteld. Dat zijn onderwerpen waarover decentrale overheden geen regels kunnen stellen, zoals de bouwtechnische eisen voor bouwwerken. Decentrale overheden kunnen niet of nauwelijks van die regels afwijken of deze aanvullen. Het schrappen van deze uitputtende rijksregels vergt een politieke belangenafweging, die niet aan ons is. Bovendien is het de vraag of daarmee versnelling van woningbouwopgave wordt bereikt. Wij hebben wel voorbeelden van regels in de Omgevingswet die contraproductief zouden kunnen zijn met oog op de versnelling van woningbouw. Dit is mogelijk het geval bij het overgangsrecht in omgevingsplannen – de regeling die vastlegt dat een oude situatie tijdelijk mag blijven bestaan wanneer het omgevingsplan wordt aangepast. Dit was (onder de oude Wet Ruimtelijke Ordening, red.) uniform geregeld waardoor er standaardregels golden in Nederland die bij alle gemeenten in de bestemmingsplannen waren opgenomen. Met de Omgevingswet is dit losgelaten en bepalen gemeenten zelf hoe zij het overgangsrecht regelen. Hiervan zeggen we, kijk er nog eens naar, want dit kan weer meer procedures opleveren.”

Groothuijse: “Een ander voorbeeld is dat met de Omgevingswet er geen verplichting meer is om voor ‘onlosmakelijk samenhangende activiteiten’ gezamenlijk een vergunning aan te vragen, zoals bijvoorbeeld voor het verbouwen van woningen waar ook een vergunning voor de verbouwing van een monument nodig is. Onder de oude wet vroeg je die onder één vergunning aan met één procedure. Met de ingang van de Omgevingswet mag de bouwende partij deze vergunningen weer apart aanvragen. Dat heeft voor de bouwende partijen als voordeel dat zij geen onnodige kosten voor het verkrijgen van een bouwvergunning hoeven te maken, zoals in dit voorbeeld de kosten van een architect, als blijkt dat het bevoegd gezag de vergunning voor de aantasting van het monument niet kan of wil verlenen. Dit zorgt er echter wel voor dat voor beide vergunningen aparte procedures moeten worden doorlopen, waardoor vertraging op de loer ligt.”

Waar STOER de nadruk legt op wat er geschrapt kan worden, zeggen jullie: benut juist de instrumenten die er al zijn in de Omgevingswet om de regeldruk te verminderen. Wat zijn die kansen?

Groothuijse: “De Omgevingswet biedt ook kansen voor het Rijk om de regie naar zich toe te trekken. Een instrument dat weinig tot niet wordt toegepast bij woningbouw is het projectbesluit, een regeling die al bij openbare werken als snelwegen, dijkversterkingen of windmolens wordt toegepast. Hier kunnen het Rijk en provincies de besluitvorming over projecten van provinciaal of nationaal belang naar zich toe trekken en daarbij zo nodig gemeenten of waterschappen overrulen. Alle benodigde besluiten kunnen dan worden gecoördineerd, versneld worden voorbereid en meteen worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor de hoogste bestuursrechter geldt in dat geval een verkorte beslistermijn. Wij denken dat er in deze procedure potentie zit voor woningbouw, omdat er op dit moment ook een groot maatschappelijk belang mee gemoeid is om die woningen snel te realiseren. Dit werkt alleen voor de gebiedsontwikkelingen van grotere omvang, maar het Rijk en provincie hebben hiermee potentieel een effectief instrument in handen.”

Boeve: “Ook zeggen we: zet de Omgevingswet in door al vroegtijdig in de planvorming met de verschillende overheden afspraken te maken en daarbij de toepasselijke regels te betrekken zodat daar rekening mee wordt gehouden. Daarbij is het ook goed om het instrument gebiedsgericht programma te gebruiken. Dat laatste is nieuw onder de Omgevingswet en biedt de mogelijkheid om vast te leggen welke overheden welke taken vervullen, hoe het kostenverhaal vorm krijgt en welke maatregelen genomen moeten worden om de doelen te behalen. Door dit vroegtijdig te doen, wordt voorkomen dat later in het proces tegen hobbels aan wordt gelopen. Daarbij is het belangrijk er vroegtijdig juristen bij te betrekken.”

Dus met schrappen komen we er niet, maar het draait om het bestendig inzetten van wat er al is. Wat moet er dan wél anders?

Groothuijse: “Het is belangrijk dat het Rijk de ondersteuning van de implementatie van de Omgevingswet doorzet. Er is nu aangekondigd dat de projectdirectie ‘Aan de Slag met de Omgevingswet’, die gemeenten ondersteunt in de toepassen ervan, per 1 juli deels wordt afgebouwd. Gemeenten worstelen genoeg met de implementatie, dus wij zijn vóór het voortzetten van de ondersteuning door het Rijk. Daarbij doen wij ook de suggestie om de projectorganisatie Ruimte voor de Rivier als inspiratiebron voor woningbouw te nemen. Dat was een vaste landelijke organisatie die gemeenten en waterschappen ondersteunde en ontzorgde bij complexe besluitvorming over projecten rondom de veiligheid van rivierengebieden, maar tegelijkertijd ook zicht hield op het bereiken van de doelen binnen het afgesproken budget en de financiële kaders. Daardoor werd kennis opgebouwd en behouden. Het wiel hoefde niet steeds opnieuw te worden uitgevonden.”

Boeve: “RVO heeft al een woningbouwteam dat gemeenten kunnen bevragen over procedurele of beleidsvragen rondom gebiedsontwikkelingen, het Expertteam Woningbouw. Daar zitten vele deskundigen die overheden kunnen adviseren over regels binnen gebiedsontwikkelingen. Dit zou nog een stap verder kunnen door een duidelijke ambtelijke projectorganisatie op te tuigen zoals bij het project Ruimte voor de Rivier, die daar een aantal jaar zit en lokale overheden adviseert en de voortgang monitort.”