Regionale samenwerking grondbeleid meer wens dan werkelijkheid?

De agenda heeft tot 17 acties geleid die worden uitgevoerd in actieteams, waaronder het actieteam regionaal grond(prijs)beleid. In opdracht van dit team is begin dit jaar een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden voor regionaal grond(prijs)beleid. Onderzocht is of door het stellen van prioriteiten, het beter afstemmen van het aanbod op de vraag en het tegengaan van kannibalisme tussen projecten de kansen die er liggen beter benut kunnen worden.

Het onderzoek is uitgevoerd door Jos Feijtel in co-productie met Deloitte Real Estate. Om een beeld te krijgen van mogelijke samenwerkingsvormen, succesfactoren en best practices is een quickscan uitgevoerd bij 10 regionale samenwerkingsverbanden in het land (“Wie aan boord is moet meevaren”, maart 2013).
Daarbij is onderscheid gemaakt tussen woningbouw, bedrijfsterreinontwikkeling, kantoren en detailhandel. De mate van samenwerking is gedefinieerd aan de hand van vier stadia:

1. Gezamenlijk gedeeld actueel inzicht in programmering van gemeenten in de regio;
2. Gezamenlijke afstemming en aanpassingen in programma en planning;
3. Onderlinge verevening in regionaal verband;
4. Een gezamenlijk grondbedrijf op regionaal niveau.
In het onderzoek is geconstateerd dat er een duidelijk verschil zichtbaar is in de mate van samenwerking op grondbeleid tussen de sectoren woningbouw, bedrijventerreinen en kantoren en retail.

Voor woningbouw blijkt dat de mate waarin er sprake is van een regionale woningmarkt en concurrerende locaties, sterk verschilt per regio. Uit het RIGO onderzoek (2008) bleek reeds dat de helft van alle verhuizingen plaatsvindt over een afstand van niet meer dan 2 tot 4 kilometer. De concurrentie tussen locaties is daarmee beperkter dan in het algemeen wordt aangenomen en verhoudingsgewijs is de uitwisseling tussen gemeenten groter in het aandeel bestaande woningen dan bij nieuwbouwlocaties.

Het actieteam beveelt regio’s aan om aan de hand van CBS verhuisbewegingen en deugdelijk marktonderzoek na te gaan of en zo ja in welke mate er sprake is van uitwisselingen en of die van dien aard zijn dat regie daarop noodzakelijk is. In een aantal situaties kan het voorkomen dat te vroeg of onnodig kosten worden gemaakt voor voorbereiding/bouwrijpmaken van nieuwe woningbouwlocaties. Door aantal en kwaliteit van de locaties aan te passen aan het marktperspectief en door voorrang te geven aan locaties die kansrijk zijn (overigens zowel binnen de gemeente als binnen de regio), kan versnippering van de toch al beperkte vraag naar nieuwbouwkoopwoningen worden voorkomen. Dit zijn trajecten waarbij marktpartijen nadrukkelijk aan tafel moeten zitten en waarbij voor niemand het principe “eigen grond eerst” mag gelden. Het advies is dan ook om met publieke én private partijen afspraken te maken over de ontwikkeling van locaties met duidelijke prioritaire plannen en procesafspraken.

Als de regio in voorkomende gevallen deze problematiek niet zelf agendeert, dient de provincie dit te doen op basis van de rol die de provincies hebben toebedeeld gekregen in de Structuurvisie van IenM (SVIR). In het rapport worden hiervan ook voorbeelden genoemd.
In het rapport wordt verder geconstateerd dat regionale verevening en het regionaal ontwikkelen van woningbouwlocaties in de praktijk nauwelijks voor komt. Er is ook geen perspectief dat dit in komende periode zal gebeuren. Daarbij is aangegeven dat ook aspecten van mededingingswetgeving een rol spelen. Het na onderlinge afstemming uit de markt nemen van locaties kan immers mededinging beperkend zijn. Dat geldt ook voor mogelijke afspraken over gronduitgifteprijzen. De NMA houdt nadrukkelijk een vinger aan de pols bij dit soort regionale afspraken.

Ook bij ontwikkeling van bedrijventerreinen ligt er zowel voor de korte termijn (agenderen en sturen) als voor de langere termijn (planning), voor de provincies een nadrukkelijke rol om sturend op te treden. Op basis van de rondgang bij een tiental regio’s lijkt er een redelijk draagvlak voor een dergelijke provinciale rol. Ook zijn er wel degelijk succesvolle voorbeelden van regionale afstemming én gezamenlijke regionale ontwikkeling in het geval van nieuwe opgaven. Een belangrijk motief hiervoor is de verkwisting van overheidsgeld als gemeenten elk op eigen houtje te veel en te vroeg bedrijventerreinen gereed maken. Daarnaast is voor alle gemeenten voordeel te behalen met gezamenlijke acquisitie, zowel in verbetering van kwaliteit als vermindering van kosten en (ambtelijke) kwetsbaarheid. Ook hier geldt dat er sprake is van een korte en een lange termijn aanpak. Voor de korte termijn is regionaal nogal eens sprake van een overschot aan bedrijventerreinen. Daarin valt weinig meer te sturen. Toch dient de provincie dit met betrokken regio’s bespreekbaar te maken daarmee ook een draagvlak creërend voor een langere termijnplanning waaraan wel een bovenlokale planning ten grondslag ligt.

Voor kantorenlocaties en detailhandel geldt dat door het actieteam is geconstateerd dat de actuele situatie geen aanleiding geeft voor additionele acties op rijksniveau (naast de acties die gaande zijn o.a. om herbestemming te vereenvoudigen). Provincies kunnen in voorkomende gevallen samen met betrokken gemeenten convenanten maken om herbestemming te stimuleren. Gemeenten hebben belang bij het voorkomen van leegstand en het bestrijden ervan maar bij dit onderwerp zal de markt zelf een doorslaggevende bijdrage aan de oplossing moeten leveren.

Concluderend komt het onderzoek tot de bevinding dat de woningvraag vaker lokaal of sub-regionaal is dan gedacht. Afspraken op het niveau van bestuurlijke regio’s doen daar dan ook niet altijd recht aan. Ook het gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor individueel door gemeenten gemaakte keuzen in het verleden is bestuurlijk lastig als het gaat om te komen tot afspraken over prioritering en verevening. Actueel inzicht en monitoring van ruimtelijke plannen lijkt zeker nuttig, ingewikkelde bestuurlijke overeenkomsten op regionaal niveau lijken dat minder.

drs. Frank ten Have
ftenhave@deloitte.nl