Reisverslag Boston & New York City, door Tom Daamen

Tijdens ons verblijf in Boston bleek al snel dat men in Amerika graag ingewikkelde constructies bedenkt om grootschalige stedelijke projecten mogelijk te maken. Die financiele arragements zijn dan vooral bedoeld om private partijen te prikkelen (of te dwingen) om mee te betalen aan publieke doelen zoals infrastructuur en openbare ruimte. Richard Peiser, hoogleraar vastgoedontwikkeling op het prestigieuze Harvard University, vertelde ons dat de juristen in Amerika het behoorlijk bont kunnen maken. Zo bestaan er in California zogenaamde Tax Increment Finance Districts (TIFDs): gebieden waarbinnen extra OZB kan worden geheven om publieke investeringen erbinnen te financieren. In de Amerikaanse praktijk worden dergelijke constructies in de regel bedacht in California, waarna ze in New York geperfectioneerd worden. Professor Peiser: “However, by the time they get to Texas they’re usually considered illegal”.

Stedelijke ontwikkeling is in Amerika vooral een private aangelegenheid. Overheden mogen wel ruimtelijke en financiële kaders stellen, maar de mate waarin deze kaders maatschappelijk en politiek geaccepteerd worden verschilt per staat, stad en tijdsperiode. De publieke opinie is zeer gevoelig voor alles wat met overheidsinmenging van doen heeft. Volgens professor Peiser zijn de financiële arrangementen rond gebiedsgerichte projecten uiteindelijk dan ook maar om één reden zo complex en ondoorzichtig: “Because governments generally don’t want it to look like they’re rasing taxes”. De liberale cultuur in Amerika zorgt er dus voor dat ontwikkelaars en investeerders gewoonlijk de regie hebben, en dat overheden voorgestelde plannen faciliteren door te zorgen voor het benodigde politieke draagvlak, tijdige vergunningen, en door marktpartijen gewenste infrastructuur.

Boston is, als het om infrastructuur gaat, een bijzonder voorbeeld. Onlangs realiseerde de stad het miljardenproject The Big Dig, waardoor twee belangrijke verkeersaders in de binnenstad onder de grond zijn komen te liggen. De operatie heeft gebieden die eerder van elkaar waren afgesneden met elkaar in contact gebracht, en hen een krachtige economische en sociale impuls gegeven. Het park boven de snelweg is nog niet helemaal voltooid, maar staat bij veel bewoners uit het aangrenzende en opkomende Little Italy wel al op de mental map. Sommige vastgoedontwikkelingen langs de tunnels liggen als gevolg van de economische recessie echter stil. Het bouwen langs en over de tunnel neemt extra risico’s en kosten met zich mee, maar de beoogde ontwikkelingen op deze locaties in de stad lijken slechts een kwestie van tijd.

Foto: De Rose Fitzgerald Kennedy Greenway bovenop de tunnels van The Big Dig in Boston, Massachusetts.

Veel van de in totaal circa negen miljard dollar voor The Big Dig is afkomstig uit Washington en de staat Massachusetts, waar Boston toe behoort. Het was het resultaat van een uitzonderlijk politiek momentum, waarbij op drie bestuurlijke niveaus (dus: federaal, staat, en gemeente) door politieke kopstukken kon worden samengewerkt. Dat komt in de Verenigde Staten echter zelden voor. Sterker nog, in de Amerikaans praktijk geldt zelfs de regel dat iedere betrokken bestuurslaag tot een verdubbeling van politieke en bureaucratische vertragingen zal leiden. Tot zover voor de Nederlandse praktijk dus niets nieuws.

Anders dan voor The Big Dig is infrastructuur vaak een keiharde voorwaarde voor marktinitiatieven. Een voor grote steden gangbare manier van financieren is het uitgeven van zogenaamde bonds. Met deze obligatie-achtige kapitaalproducten trekt een gebiedsgerichte organisatie (vaak een semipublieke ontwikkelingsmaatschappij) geld aan uit de markt om de benodigde publieke werken te financieren en strategische aankopen te doen. Ook op Manhatten in New York wordt deze vorm van financieren, waarvoor de gemeente garant staat, regelmatig toegepast. Voor het project Hudson Yards gaat het om obligation bonds voor het doortrekken van een metrolijn en de aanleg van een park, welke de bereikbaarheid en kwaliteit van de openbare ruimte in het gebied moeten garanderen. In 2041 vervallen de uitgegeven bonds, wat betekent dat de Hudson Yards Development Corporation voor die tijd de houders van de bonds (inclusief een percentage) zal moeten terugbetalen. De vooruitzichten zijn rooskleurig: de ontwikkelingsmaatschappij verwacht, na een totaal aan investeringen van 3 miljard dollar, 40 miljard aan directe opbrengsten voor de stad te genereren. Deze opbrengsten bestaan uit o.a. uit erfpachtverplichtingen en private investeringen in het gebied, zoals die ten behoeve van het overkluizen van het enorme spooremplacement in het gebied.

Beeld: Zicht op het gebied van Hudson Yards op Manhatten, zoals dat er bij voltooiing uit kan komen te zien (Hudson Yards Development Corporation, www.hydc.com).

Uit ons gesprek met professor Peiser op de universiteit van Harvard bleek dat het scheppen van de voorwaarden voor marktinitiatieven voor gebiedsontwikkeling ook in Amerika het beste werkt als er sprake is van up-front investeringen door de overheid, zoals bij The Big Dig. Ingewikkelde constructies zoals TIFDs worden afgeraden, omdat het vaak leidt tot stedelijke eilandvorming: gebieden die, doordat zij financieel, juridisch en organisatorisch van de stad gescheiden zijn, een naar binnen gerichte ontwikkelingslogica krijgen. Belangen zijn dan louter gebiedsgericht, waardoor gebied-overstijgende doelstellingen voor betrokken overheden en private partijen uit zicht kunnen raken. Het uitgeven van obligaties of gebiedsaandelen is voor de financiering van infrastructuur en andere publieke werken is voor de Nederlandse gebiedsontwikkeling praktijk wellicht interessant, al zal de tijdshorizon (en dus de lange adem) die bij dergelijke instrumenten hoort in Nederland (nog) niet tot veel gejuich leiden. Voor partijen die zich voor een lange termijn aan een gebied durven te binden liggen hier echter zeker kansen.