Ruimte voor werk: wie vult de gaten?

Het is 12 uur in de nacht. Het reserveringssysteem, waarin initiatiefnemers gebruiksruimte voor het ontwikkelen van een project op de Binckhorst kunnen aanvragen, gaat online. Enkele minuten later is, met een aantal snelle clicks, het hele mogelijke woonprogramma van 5.000 woningen gereserveerd door een aantal grote ontwikkelende partijen. Van de gebruiksruimte voor bedrijvigheid is tot op heden nog meer dan 200.000 vierkante meter beschikbaar.

Zo komt er toch geen integrale ontwikkeling van een gemengde woon-werkwijk tot stand? En krijgt de stad niet de evenwichtige woon-werkbalans – ook niet in vierkante meters – die de gemeente Den Haag beloofde in de Kadernota economisch beleid (2020)? Er vallen gaten. Vraag is wie deze gaat vullen.

"Er is meer grip op vastgoed nodig, om te kunnen sturen bij concurrerende ruimteclaims en marktontwikkeling te stimuleren" vermeldt dezelfde nota. Waar dat niet lukte met het gebruiksruimtereserveringssysteem, creëert de gemeente zelf wel extra ruimte voor bedrijvigheid op de Binckhorst met de herontwikkeling van het oude pand van de Harting Bank tot De Titaan. Het ruim 11.000 vierkante meter grote pand biedt plek aan ongeveer zeventig vernieuwende, creatieve bedrijven en 350 mensen. Na ontwikkeling wordt het pand verkocht. Via een tenderprocedure wordt nu gezocht naar een partij of samenwerking van partijen die het pand kopen en langdurig exploiteren als innovatieve hub.

Bedrijfsruimte komt er niet vanzelf

Deze voorbeelden uit de Binckhorst laten zien dat behouden en creëren van bedrijfsruimte niet vanzelf gaat. Professionele vastgoedpartijen pakken de opgave niet op. Het ontwikkelen van woningen is op dit moment veel lucratiever en bovendien missen ze veelal de expertise en het netwerk om succesvol bedrijfsvastgoed te ontwikkelen. Voor kleinere ontwikkelende partijen en zelfbouwers vormt de gemengde binnenstedelijke transformatie een dusdanig complexe context dat ze er niet aan beginnen.

Zoals de gemeentelijke Kadernota economisch beleid aangeeft, zijn interventies "nodig om een actieve rol te spelen in vastgoedontwikkelingen waar de markt niet automatisch zelf in voorziet, maar wel een duidelijke behoefte aan heeft". Maar waarom faalt gebiedsontwikkeling, dat zich te zeer op de vastgoedmarkt verlaat, in het creëren van (betaalbare) werkruimte? Om dat te begrijpen, moeten we ons afvragen waarom het aanbod van bepaalde ruimte al dan niet tot stand komt. Dit heeft te maken met het schaalniveau waarop vastgoedpartijen hun rol spelen en de bijbehorende tijdshorizon en financieel rendement. De praktijk leert dat partijen op schaalniveaus waarop betaalbare ruimte voor werk tot stand kan komen, gaten laten vallen.

Aanbod en vraag werkruimte

Het werk van de Delftse emeritus-hoogleraar Taeke de Jong (2012; 1978) over ruimtelijke milieudifferentiatie – waarop hij overigens tweemaal (!) promoveerde – biedt veel inzicht in de werking van schaalniveaus. Ruimtelijke schaalniveaus zijn hierin bepalend. Het in- of uitzoomen tussen schaalniveaus gaat met stappen in de straal van een cirkel van 1-3-10-30-100m en zo verder, leidend tot oppervlakten van 3m2, 30m2, 300m2, 3 km2, 30 km2 enzovoorts. Die waarden corresponderen grofweg met plek, vertrek, woning, wijk, stad. Differentiatie ontstaat door verschillen in intentie, functie, structuur, vorm, inhoud en schaal. Deze elementen moeten per schaalniveau telkens opnieuw worden bekeken, omdat hun onderlinge relaties, van schaal naar intentie randvoorwaardelijk zijn, en andersom, van intentie naar schaal oorzakelijk.

Het gaat mis wanneer binnen het totstandkomingsproces van vastgoed enerzijds het creëren van de ruimtelijke condities – hier: het aanbod van (werk)ruimte in stedelijke transformatiegebieden – en anderzijds het causale proces van gebruik vanuit bepaalde intenties – hier: de vraag naar betaalbare werkruimte – niet op elkaar aansluiten.

Dit lijkt een heel ingewikkelde manier van formuleren, maar de essentie is dat we op ieder schaalniveau moeten nagaan waar de schoen wringt. Want niet op iedere schaal komt uiteindelijk een mogelijk ruimtegebruik tot stand. Simpelweg omdat er geen partijen zijn die het creëren of organiseren.

Om dit verder te begrijpen moeten we de tijd introduceren. Ieder schaalniveau heeft een eigen horizon die correspondeert met bijbehorende functionele, technische en of economische levensduren. Ik breid de schaalniveaus van De Jong nog wat uit en stel vast dat op de schaal van een gebied (1 vierkante kilometer) de tijdshorizon 100 jaar is. Voor een gebouw (10.000 vierkante meter) 30 jaar. Voor een kantoorvleugel (1.000 vierkante meter) 10 jaar, en voor een kantoorruimte (10 vierkante meter) minder dan 3 jaar.

Nieuwe aanbieders nodig

Vervolgens verbinden we schaalniveau en tijdshorizon met vastgoedpartijen die er als exploitant een financieel totaal rendement maken. Achtereenvolgend: minder dan 2 procent voor de gemeente voor het gebied over 100 jaar; ongeveer 4 procent voor de gebouweigenaar in 30 jaar; ongeveer 8 procent voor de office-operator van een kantoorvleugel in 10 jaar; en op het laagste schaalniveau meer dan 12 procent voor de gebruiker van de kantoorruimte (Boswinkel, 2021). Interessant is dat we het schaalniveau van office-operator – bijvoorbeeld Regus, Spaces, Seats2meet – pas recent kennen en daarmee een nieuw aanbod aan werkruimten is ontstaan. Deze partijen spelen in op een veranderde vraag van bijvoorbeeld ZZP-ers, start-ups en satellietkantoren. Het zijn deze vastgoedexploitanten die vastgoed afnemen van ontwikkelde partijen en daarmee bepalen wat zij bouwen. Alleen nieuwe schaal-gebonden rendementsmodellen van vastgoedexploitatie leiden dus tot vernieuwend vastgoedaanbod. Denk bijvoorbeeld aan demontabele units, of ander gebruik van bestaand vastgoed, zoals tijdelijke exploitatie van leegstaande gebouwen.

Deze logica verklaart ook het gebrek aan aanbod van werkruimte in transformatiegebieden, zoals De Binckhorst. In 2020 hebben Bernardina Borra en Gert Urhahn van SPcitI in opdracht van het lectoraat Gebiedsontwikkeling en Transitiemanagement aan de Hogeschool Rotterdam een studie uitgevoerd naar de vraag hoe het mogelijk is om betaalbare werkruimte te creëren. Dit leverde twintig concrete praktijkvoorbeelden op uit binnen- en buitenland, bijeengebracht in het rapport ‘Ecosystemen van werk in de stad’.

De eye-opener van de studie is dat in de succesvolle voorbeelden partijen een nieuwe rol invullen. Blijkbaar zijn er nieuwe trekkers nodig, die de samenwerking voor elkaar krijgen om panden op te knappen, nieuwe activiteiten aan te trekken en deze slim te integreren met het bestaande, en planologische en financiële kaders te scheppen.

In de studie zijn ze bijeengebracht onder vier noemers, te weten regisseurs, operators, bewuste investeerders en wegbereiders. Het betreft soms bestaande partijen die iets gaan doen dat niet tot de kernactiviteiten behoort. Zoals een architectenbureau dat met andere gebruikers een overslagloods verwerft en herontwikkelt – zoals Keilepand in de Rotterdamse Merwe-Vierhavens. Of een bedrijvenvereniging die een energiecoöperatie start en werkervaringsplekken creëert.

Zo kunnen we ook de rol van de gemeente Den Haag als ontwikkelaar van De Titaan framen. Maar het zijn ook nieuwe partijen, speciaal opgericht om ook de werkfunctie in de stad in transformatie te faciliteren. Voorbeelden zijn het autonoom gemeentebedrijf AG VESPA in Antwerpen, ontwikkelingsmaatschappij voor stadsvernieuwing en economische ontwikkeling city.dev.brussels, Bureau Marineterrein Amsterdam, Miss Miyagi uit Leuven, 3Space uit Londen en het (Utrechtse) Stadmakersfonds.

Ander rendementsdoel of tijdshorizon

We moeten de nieuwe trekkers uit de studie ‘Ecosystemen van werk in de stad’, net als de office-operator, ook zien als partijen die gaten vullen op bepaalde ruimtelijke schaalniveaus. Gaten die de traditionele vastgoedmarkt laat vallen, omdat de verhouding tussen rendement en risico niet aanspreekt vanuit traditionele verdienmodellen of omdat simpelweg de kennis en kunde ontbreekt om het gat te zien of in te vullen. Anderen zien – vaak vanuit een andere motivatie en daarmee ook een andere tijdshorizon en rendementsdoel hanterend – die noodzaak en kansen wel.

Gebiedsontwikkeling gaat over het creëren van kaders en randvoorwaarden voor een samenhangende vastgoedontwikkeling. Dit vraagt om organiseren door schaalniveaus heen. Daarom is het de taak van de gebiedsontwikkelaars om op zoek te gaan naar de gaten in de schalen, juist ook als het om betaalbare werkruimte gaat. En vervolgens actief te zoeken naar het antwoord op de vraag: wie vult de gaten?

Ik hoop van harte dat de ontwikkelstrategie voor Begraafplaats- & Spoorboogzone, daar waar het werken het primaat in De Binckhorst heeft, leidt tot de identificatie van dergelijke gaten. En ook aangeeft hoe de gemeente in samenwerking met anderen zoekt naar alternatieve wegen om deze te vullen. Vertrouwen op de werking van de vastgoedmarkt is niet genoeg.