Ruimtelijke sturing maatschappelijke functies in gedrang

In het sectorale perspectief, het ‘verkokerde’ gezichtspunt van de ministeries van de Rijksoverheid die gaan over zorg, onderwijs, cultuur, is er inderdaad weinig verband tussen deze gebouwen. Ze zijn slechts onderdeel van evenzovele beleidsdossiers.

In het perspectief van de ruimtelijke ordening is er traditioneel een heel duidelijk verband: het zijn allemaal publieke voorzieningen, die maatschappelijke diensten leveren aan mensen in de buurt of in een groter gebied. Een goede ruimtelijke ordening zorgt voor spreiding van voorzieningen, zodat ze niet te ver weg zijn voor de doelgroep.

Stenen zijn stenen
Tegenwoordig komt er een derde perspectief op. Wat deze gebouwen gemeen hebben is simpelweg dat het vastgoed betreft. Stenen zijn stenen. Een van de redenen voor de opkomst van het vastgoedperspectief is dat veel van deze gebouwen in eigendom zijn van gemeenten. In hun doorgaande streven om te besparen en te  professionaliseren gaan gemeenten deze gebouwen steeds vaker als onderdeel van één grote ‘portefeuille’ beschouwen. Ze kijken waar ruimte bespaard en waar functies gecombineerd kunnen worden, en gaan in toenemende mate uit van strategisch management bij renovatie, nieuwbouw en het afstoten van deze gebouwen.

Een tweede reden is de toenemende belangstelling voor de herbestemming van gebouwen. Scholen, gemeentehuizen die vrijkomen na een gemeentelijke herindeling, buurthuizen, worden tegenwoordig vaak omgebouwd tot kantoren of woningen. Vrijkomende kerken worden gezondheidscentra of scholen. In het vastgoedperspectief kunnen gebouwen van functie veranderen, immers: stenen zijn stenen.

In het vastgoedperspectief is de gemene deler van maatschappelijk vastgoed dat het zich onderscheidt van commercieel vastgoed zoals winkels, kantoren of (koop)woningen. Maatschappelijk vastgoed is incourant, en wordt nauwelijks verhandeld via de markt. Daarnaast is een belangrijk kenmerk, dat de exploitatiemogelijkheden ervan sterk worden bepaald door regelgeving. Wie er precies publieke diensten mag aanbieden, hoeveel voor deze dienst kan worden gevraagd, hoeveel daarvan publiek of collectief wordt vergoed; het is allemaal onderhevig aan regelgeving.

Vraagsturing en het Rijksbeleid
Hiermee komen we op een derde reden voor de opkomst van het vastgoedperspectief, een verandering die zich op gemeentelijk niveau afspeelt en vooral ook bij het Rijk. Deze verandering staat centraal in het rapport van het PBL. Het gaat om de overgang naar vraagvolgende bekostiging van maatschappelijk vastgoed.

Voorheen was de bekostiging vaak aanbodgestuurd: de overheid (Rijk, gemeenten) bekostigde de gebouwen zelf, als onderdeel van de publieke bekostiging van de dienstverlenende instelling (bijvoorbeeld een zorgaanbieder). In verschillende sectoren wordt de bekostiging nu meer en meer vraagvolgend: de dienstverlener wordt zelf verantwoordelijk voor zijn huisvesting en krijgt een prestatievergoeding; een bedrag bijvoorbeeld per verzorgde patiënt waaruit ook de huisvesting moet worden betaald. De organisaties mogen zelf bedenken hoeveel van welk soort vastgoed ze waar nodig hebben. Vanuit de sectorwetgeving wordt dit nu vrijgelaten. Dienstverleners, gebouweigenaren en gemeenten moeten dit samen uitzoeken. Deze verantwoordelijkheid vraagt van de betrokkenen een andere kijk op hun gebouwen: om risico’s te beperken gaan zij deze beschouwen als ‘vastgoed’, en ze proberen daarbij te profiteren van de kennis die is opgedaan bij commercieel vastgoedmanagement.

Het PBL deed een verkennend onderzoek naar de ruimtelijke implicaties. Hoe veranderen de strategieën van dienstverleners, gebouweigenaren en gemeenten ten aanzien van locatie, opzet en gebruik van hun vastgoed? Hoe verandert vraagvolgende bekostiging de ruimtelijke sturing? Twee sectoren zijn vergeleken: de ouderenzorg, waar vraagvolgende bekostiging in combinatie met het financieel scheiden van wonen en zorg ervoor zorgt dat betrokkenen hun vastgoedstrategieën helemaal opnieuw moeten overdenken, versus het primair onderwijs waar een nog grotendeels aanbodgestuurd systeem bestaat.

Gebouw als businesscase
De conclusie is dat de stelselwijziging in de ouderenzorg niet alleen samengaat met een grotere sensibiliteit van dienstverleners voor gebouwen als kostenfactor – en daarmee tot nieuwe exploitatiemodellen en andere locatiestrategieën. Het gaat soms ook samen met een grotere rol voor rendementsdenken, waarin het gebouw zelf een zelfstandige business case is. Op die manier heeft vraagvolgende bekostiging bijgedragen aan de opkomst van het concept van maatschappelijk vastgoed: er wordt over de gebouwen nagedacht los van hun specifieke invulling. De ‘voorzieningen’ uit het plannersperspectief zijn (maatschappelijk) vastgoed geworden.

Het vastgoedperspectief is heel goed compatibel met het sectorale perspectief: sectorale regelgeving bepaalt immers in grote mate of het vastgoed rendabel is te exploiteren.

Maar dreigt het perspectief van de ruimtelijke ordening dan niet buiten beeld te geraken?

Vastgoedperspectief en voorzieningenperspectief hoeven niet altijd tegengesteld te zijn. Net als in het voorzieningenperspectief zijn demografische vooruitzichten een belangrijke factor in het rendementsdenken: hoeveel ouderen, hoeveel schoolgaande kinderen wonen hier over twintig jaar? Om de exploitatie gedurende de gewenste looptijd veilig te stellen kan een vastgoedeigenaar vanuit een rendementsperspectief heel goed tot dezelfde visie komen als de overheid vanuit het voorzieningenperspectief.

In andere gevallen kan er wel een tegenstelling zijn, bijvoorbeeld als de eigenaar in een gewilde stad goede mogelijkheden ziet voor verkoop van het vastgoed, terwijl de gemeente de voorziening in de buurt wil behouden. Het vastgoedperspectief alleen geeft geen garantie op een goede ruimtelijke ordening. Het Rijk laat de ruimtelijke coördinatie van sectorale dossiers over aan de gemeente. Die doet dit door middel van ruimtelijke ordening, maar kan zelf niet de voorwaarden beïnvloeden waaronder het vastgoed wordt gefinancierd: dat doet het Rijk immers. Dat maakt ruimtelijke sturing lastiger.

Het voordeel van het vastgoedperspectief – het inspelen op de financiële risico’s die vraagvolgende bekostiging met zich meebrengt  – brengt dus het nadeel van verminderde aandacht voor sturingsvragen met zich mee. Daar zal ik de volgende week verder op ingaan.

Coverafbeelding: "Arenastaden" (Public Domain) by Open House Stockholm
Dit item verscheen eerder op ROmagazine.nl