Samenwerken is ruilen voor het beste resultaat

Eigenaren mogen aan zelfrealisatie doen. Zij hebben dus het volste recht om op hun kavel een door de gemeente voorgeschreven bestemming te bouwen. Als er samen met andere eigenaren en de gemeente tot een gebiedsgericht plan wordt gekomen, is dat natuurlijk prima. Maar als dit leidt tot een kleiner of minder aantrekkelijk programma op de eigen kavel, dan daalt de bereidheid tot samenwerken snel. Dat laatste gebeurt ook als voorzieningen zoals scholen en zorgfuncties door de gemeente aan grondeigenaren worden toebedeeld. Deze zijn minder interessant om te bouwen omdat ze weinig opbrengen. Dergelijke vierkante meters worden bij de verwerving vaak niet in de berekeningen meegenomen, maar zijn voor een goede buurt onontbeerlijk. Inpassing is dus noodzakelijk, maar waar en bij wie (op de kavel)?

Zo kan het dus stedenbouwkundig of verkeerskundig beter zijn om een voorziening als een middelbare school op een specifieke kavel in het gebied te situeren terwijl de eigenaar er graag een woontoren wil bouwen. Ook leent een plek midden in een gebied zich soms beter voor een park dan voor een supermarkt met kantoorruimte. In dergelijke situaties werd voorheen gedacht aan kavelruil ofwel ruilverkaveling, zoals dat buiten de stad al vaker is toegepast. Een eigenaar ruilt dan zijn kavel waar de (groen)voorziening moet komen voor een stuk grond dat wel te bebouwen is. Maar de juridische afwikkeling en de financiële verrekening hiervan – inclusief gedoe met boekwaarden en belastingen – zorgden binnenstedelijk vaak voor frustraties en afstel. Hoe kunnen samenwerkende partijen hieromheen werken?

Programmaruil in Merwede

In Utrecht deed hiervoor geschetste situatie zich bij uitstek voor. De gemeenteraad wees er een binnenstedelijke kanaalzone aan voor herontwikkeling en verdichting: Merwede. Een ambitieus programma van 6.000 woningen op 24 hectare (250 woningen per hectare) plus 100.000 vierkante meter bvo overig programma (maatschappelijke en commerciële voorzieningen plus een aanzienlijk areaal aan werkmeters) is een ongekende dichtheid. Deze vormt in het gebied de basis voor een bijzondere ontwikkelvisie en businesscase. Zeven (consortia van) eigenaren, waaronder de gemeente, spraken al in 2016 af “voor het beste plan” te willen gaan. Met daarbij ook de afspraak om het totale programma (inclusief de voorzieningen) naar rato van het eigendomspercentage aan elkaar toe te bedelen.

In verschillende ronden is ontworpen, gerekend en met elkaar onderhandeld over de precieze verdeling van het programma. Uiteindelijk is er overeenstemming bereikt over de ontwikkeling van circa 30 procent sociale huur, 25 procent betaalbare en 45 procent vrijesectorwoningen in het gebied, aangevuld met een aanzienlijk maatschappelijk programma van circa 30.000 vierkante meter (inclusief 2 basisscholen, een middelbare school en zorgvoorzieningen). Er komen in Merwede 1.800 parkeerplaatsen waaronder 300 plekken voor deelmobiliteit, verdeeld over twee tot vier ondergrondse mobiliteitshubs. Op maaiveld verdwijnt het parkeren na verloop van tijd volledig uit het straatbeeld ten behoeve van ruimte voor groenvoorzieningen, recreatie, lopen en fietsen.

Een groot gezamenlijk Excel-model, gevoed door de berekeningen van iedere eigenaar afzonderlijk, zorgt hierbij voor een open en transparant gesprek over financiële uitgangspunten en verwachtingen. Ontwerp- en ingenieursbureaus konden hierdoor nagenoeg zonder belemmeringen – rekening houdend met te behouden bebouwing en erfgoed – over de kavelgrenzen van eigenaren heen werken. Zo zal eigenaar Greystar (16 procent van de grond) een deel van zijn programma op de plot van de gemeente (een oude busremise) ontwikkelen. Een dergelijke programmaruil in Merwede leidde naast een akkoord over het optimale plan uiteindelijk ook tot het ruilen van percelen. Die keuze volgde echter uit de programmaruil die eraan voorafging, waarin alle eigenaren het eens werden over de verdeling van ‘zoet en zuur’ (meer en minder renderende programmaonderdelen, red.).

Ontwikkelprincipe

Natuurlijk is de enorme verdichtingsmogelijkheid in de Utrechtse kanaalzone dé randvoorwaarde voor eigenaren om mee te gaan in welk ruilproces dan ook. Tegelijkertijd is de gezamenlijke overtuiging van eigenaren doorslaggevend dat alleen met samenwerking een dergelijk complexe gebiedsontwikkeling gerealiseerd kan worden. Alle eigenaren vinden immers de aanwezigheid van voldoende voorzieningen, werk en interessante bestemmingen in het gebied noodzakelijk. Het mobiliteitsconcept en de duurzame energievoorziening maken de wijk toekomstbestendig en innovatief

Maar niet alleen het wenkend perspectief van een interessant en groot ontwikkelprogramma droeg bij aan de ruiloplossing, ook de uitgangspositie. Alle eigenaren kregen naar rato van hun positie een dwarsdoorsnede van het totale programma. Daarmee had iedereen recht op renderende programmadelen (het genoemde zoet) maar kreeg ieder tegelijk ook een minder aantrekkelijk deel van het bouwprogramma toebedeeld (het zuur). De partijen raakten zo niet alleen overtuigd van het feit dat ze elkaar nodig hebben om een realistische en voor de stad goede gebiedsontwikkeling te maken. De eigenaren hebben zich ook door de stedenbouwkundige, programmatische en financiële afspraken langjarig aan elkaar verbonden.

De randvoorwaarden die uit het ruilproces in Utrecht naar voren komen, bieden momenteel een basis voor een nieuw ontwikkelprincipe voor gebiedsopgaven met dezelfde kenmerken. Het principe van programmaruil wordt momenteel in meerdere gebieden met succes toegepast, zoals in Arnhem (Rijnpark) en in Zwolle (Noorderkwartier). Daaruit volgen ook weer nieuwe inzichten, bijvoorbeeld ten aanzien van gebouwen die in een gebied behouden moeten blijven. Door deze gebouwen mee te nemen in het totaal te verdelen programma ondervinden eigenaren (van delen) ervan geen nadeel ten opzichte van de andere eigenaren bij de verdeling van het totale gebiedsprogramma.

Het beste resultaat

Programmaruil kan worden gezien als een vernieuwd bouwclaim-model dat vooral in binnenstedelijke gebieden met vele eigenaren uitkomst biedt. Voor de toepassing ervan moet echter wel aan enkele voorwaarden worden voldaan, we noemen er drie. Ten eerste moet er zowel bij de gemeente als private eigenaren sprake zijn van hoge ambities met betrekking tot het programma in termen van dichtheid en kwaliteit. Binnenstedelijk verdichten kost veel tijd en geld, dus moet het beoogde programma dit wel kunnen ‘dragen’. Daarnaast moeten eigenaren in het plangebied bereid zijn zich aan elkaar en het beste plan te committeren. Belangrijk is dat eigenaren ook het gehele traject om tot dit plan te komen samen doorlopen. Om dit kracht bij te zetten, kan de gemeente ervoor kiezen er voorkeursrecht te vestigen.

In Utrecht deden tussentijdse verkopen het planproces geen goed. Ieders ontwikkelrechten in het gebied en het principe van programmaruil kwamen erdoor ter discussie te staan. De derde voorwaarde betreft de bereidheid onder eigenaren om te experimenteren. In Utrecht bleek het gaandeweg noodzakelijk om een gezamenlijk mobiliteitsbedrijf op te richten en veel geld te steken in het bedenken en realiseren van een on-site duurzame energieoplossing. Dit vraagt om een bepaald type eigenaar én gemeentebestuur. Stedelijke verdichting, waarbij functies op een nieuwe manier moeten worden gecombineerd, vergt ondernemerschap en flexibiliteit bij college en gemeenteraad. Het vergt ook om visie van de ontwikkelaars om voorbij de eigen kavels naar het totale woon-werkmilieu te kijken en samen te bouwen aan het beste resultaat.